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Retrait des USA de l’Accord de Paris : début du processus formel

  • Réf. : 2019_11_a1
  • Publié le: 5 novembre 2019
  • Date de mise à jour: 6 novembre 2019
  • International

Le Secrétaire d’Etat américain, Mike Pompeo, a annoncé, le 4 novembre 2019, que l’administration du Président Trump a entamé le processus formel de notification du retrait des Etats-Unis de l’Accord de Paris en vertu de l’article 28 de l’Accord (voir également communiqué officiel de la Maison Blanche et communiqué de l’ONU). La Maison Blanche a transmis le même jour la notification officielle du retrait au Secrétaire Général des Nations Unies (dépositaire de l’Accord de Paris, cf. article 26). 

 

Article 28 de l’Accord de Paris

L’article 28 de l’Accord de Paris prévoit la possibilité pour une Partie de s’en retirer (de le “dénoncer” en termes juridiques) :

  • à l’expiration d’un délai de trois ans à compter de la date d’entrée en vigueur du présent Accord [soit le 4 novembre 2016] à l’égard d’une Partie, celle-ci peut, à tout moment, le dénoncer [se retirer] par notification écrite adressée au Secrétaire-Général des Nations Unies,
  • ce retrait prend effet à l’expiration d’un délai d’un an à compter de la date à laquelle le Secrétaire-Général des Nations Unies en reçoit notification.

En clair, l’article 28 prévoit un délai de 3 ans + 1 an.

 

Ainsi, juridiquement, M. Trump ne pouvait pas notifier ce retrait avant le 4 novembre 2019. Ce dernier ne pourra alors s’appliquer qu’à partir du 4 novembre 2020. En droit national américain, le retrait nécessitera la signature d’un décret présidentiel (executive agreement).

 

Le retrait effectif dépendra des élections présidentielles

En pratique, ce n’est qu’à cette échéance du 4 novembre 2020 que la décision du Président Trump prendra effet. Or, la veille, le 3 novembre 2020, auront lieu les prochaines élections présidentielles américaines. Dans l’hypothèse où celles-ci seraient remportées par un candidat qui le souhaiterait, le retrait effectif des Etats-Unis de l’Accord de Paris pourrait éventuellement être remis en cause, à un jour près, même si Donald Trump restera président jusqu’au 20 janvier 2021. Ainsi, cela pourrait ouvrir la porte à une ré-adhésion des Etats-Unis à l’Accord de Paris en cas d’alternance politique le 3 novembre 2020 [ou en cas d’élection d’un nouveau Président républicain non-climatosceptique], sans qu’il soit nécessaire de la soumettre au Sénat pour approbation. Les trois principaux candidats démocrates (Elisabeth Warren, Joe Biden et Bernie Sanders) s’engagent à réintégrer l’Accord de Paris en cas de victoire le 4 novembre 2020 (voir la position des candidats démocrates vis-à-vis de l’Accord de Paris).

Si l’administration Trump a entamé la procédure officielle pour sortir les Etats-Unis de l’Accord de Paris, elle a décidé de ne pas se retirer de la Convention Climat (CCNUCC), “législation-mère” de l’Accord de Paris, lequel a été adopté en application de l’article 7 de la CCNUCC. Par conséquent, les Etats-Unis resteront une Partie à la CCNUCC et, à ce titre, continueront leur participation en tant que telle aux négociations des COP [organe de prise de décision de la CCNUCC]. Par contre, à partir du 4 novembre 2020, ils ne pourront plus participer à toute prise de décision formelle au sein de la CMA [organe de prise de décision de l’Accord de Paris] et ne pourront plus exercer leur droit de veto au consensus : ils y auront un statut de simple observateur. Ainsi, en vertu de l’article 16.2 de l’Accord de Paris, “les Parties à la CCNUCC qui ne sont pas Parties à l’Accord de Paris [en l’occurrence, une seule à compter du 4 novembre 2020 : les Etats-Unis] peuvent participer en qualité d’observateur aux travaux de toute session de la [CMA]. [Lors des réunions de la CMA], les décisions au titre dudit Accord sont prises uniquement par les Parties […] à l’Accord.” Il en résultera que l’influence des Etats-Unis dans les négociations de la CMA sera affaiblie, et notamment sur l’adoption de décisions sur la mise en œuvre de l’Accord de Paris, la transparence en tête, ce sujet étant par ailleurs d’une grande importance pour les Etats-Unis.

En attendant, pour la CMA-2 [2-13 décembre 2019], l’équipe de négociation américaine, sous le pilotage de Trigg Talley [directeur du Bureau du Changement Mondial (Office of Global Change) au sein du Département d’Etat (Ministère des Affaires étrangères)], pourra toujours participer à la prise de décision technique.

Le retrait des Etats-Unis de l’Accord de Paris n’est pas un précédent dans le cadre de la CCNUCC. Le 13 mars 2001, l’ancien Président américain, George W. Bush, a annoncé son opposition au Protocole de Kyoto et à sa ratification par les Etats-Unis. Ils n’ont donc jamais ratifié ce Protocole. Quant au Canada, le 15 décembre 2011, son Gouvernement a officiellement informé la CCNUCC qu’il exercerait son droit de se retirer du Protocole, devenant ainsi le premier pays (et le seul à ce jour) à le faire.

 

Une majorité des électeurs américains souhaitent que leur pays reste dans l’Accord de Paris

Selon un sondage effectué par l’Université de Yale (Yale Programme on Climate Change Communication) auprès d’un échantillon représentatif de la population américaine (un total de 1 278 sondés, dont 1 067 ayant une carte électorale), 77% des Américains pensent que les Etats-Unis devraient rester dans l’Accord de Paris, dont la quasi-totalité des Démocrates (92%) et une majorité des Républicains (60%). Les résultats du sondage montrent également qu’une majorité d’électeurs (66%) sont contre la décision du Président Trump de retirer les Etats-Unis de l’Accord de Paris, dont 91% des Démocrates mais seulement 36% des Républicains (voir l’ensemble des résultats du sondage, publiés le 8 mai 2018).

 

Une sortie déjà annoncée en juin 2017

En janvier 2017, l’ancien Secrétaire d’Etat, Rex Tillerson, ex PDG d’Exxon Mobil, avait préconisé de rester dans l’Accord de Paris “afin de garder une place à la table des discussions internationales dédiées à la question de savoir comment faire face aux menaces du changement climatique, lesquelles nécessitent une réponse mondiale“. Le conseiller principal du Président Trump, Jared Kuschner, mari de sa fille Ivanka Trump, était du même avis.

Le 1er juin 2017, Donald Trump avait annoncé le retrait de son pays de l’Accord de Paris : “Les Etats-Unis se retireront de l’Accord de Paris mais ils démarreront des négociations, soit pour réintégrer [sic] l’Accord de Paris, soit pour intégrer un tout autre accord, dans des conditions qui soient équitables pour les Etats-Unis, ses entreprises, ses travailleurs, ses habitants et ses contribuables…“. M. Trump avait également affirmé : “A partir d’aujourd’hui, les Etats-Unis cesseront toute mise en œuvre de l’Accord de Paris [qui est] non contraignant et les fardeaux financiers et économiques qu’impose cet Accord à notre pays[,] y compris en mettant fin à la mise en œuvre de la contribution nationale [NDC] et […] du Fonds vert pour le Climat [GCF]”.

Il est intéressant de noter que les principaux éléments de l’Accord que le Président Trump rejette (engagements en matière de réduction des émissions de GES et de soutien financier souscrits par l’administration précédente de Barack Obama) ne revêtent pas de caractère contraignant mais relèvent d’une décision souveraine nationale, comme pour l’ensemble des autres Parties à l’Accord. N’ayant pas fait l’objet d’une négociation au sein de la CCNUCC, les objectifs de réduction souscrits par les Parties dans le cadre de leur contribution nationale (NDC) ont été établis sur la base du volontariat, tout comme la contribution financière promise par chaque Partie. En revanche, ce qui est contraignant pour les Parties, en premier lieu, c’est l’élaboration, la communication et la mise à jour des NDC tous les cinq ans (article 4), ainsi que la mise à disposition par les pays développés de ressources financières pour aider les pays en développement [atténuation et adaptation] (article 9).

 

Evolution des émissions de GES aux Etats-Unis

Selon les données officielles soumises au Secrétariat de la CCNUCC, les émissions de GES des Etats-Unis ont légèrement crû (de 1,35%) entre 1990 et 2017. Elles ont néanmoins baissé de 12% entre 2005 et 2017 pour s’établir à 6 456,7 Mt CO2e en 2017 (voir la série chronologique des données sur le site de la CCNUCC).

Selon les données d’émission de CO2 de l’Agence Internationale de l’Energie (AIE) (émissions provenant de la combustion des combustibles fossiles uniquement), les Etats-Unis sont le 2e pays émetteur dans le monde (15% en 2016) après la Chine (28%) et avant l’Inde (6%).

 

Les acteurs non-étatiques américains prennent le relais de l’action climat fédérale

Depuis l’annonce du retrait par Donald Trump le 1er juin 2017, voire depuis son entrée en fonctions au 1er janvier 2017, de très nombreux acteurs non-étatiques américains (Etats fédérés, villes, coalitions, entreprises, secteur de la finance, investisseurs, ONG, universités,…) se sont mobilisés pour aller de l’avant dans l’action climat sur le terrain pour faire leur part dans la lutte contre le changement climatique et pour montrer à la communauté internationale que le Gouvernement américain ne reflète pas la nation américaine.

Quatre jours après l’annonce de M. Trump, le 5 juin 2017, Michael Bloomberg [ancien Maire de New York de 2002 à 2013 et envoyé spécial pour les villes et le changement climatique depuis le 30 janvier 2014] a adressé conjointement au Secrétaire-Général des Nations Unies, Antonio Guterres, et à la Secrétaire Exécutive de la CCNUCC, Patricia Espinosa, une lettre recensant 1 219 signataires de l’engagement des Etats-Unis (America’s pledge). Dans un élan de solidarité inédite, les Maires de 125 villes (dont New York, Boston, Atlanta, Los Angeles, Houston, Pittsburgh,…), neuf Etats fédérés (Californie, Connecticut, Caroline du Nord, Oregon, New York, Rhode Island, Virginie, Washington, Hawaii), 902 entreprises et investisseurs, ainsi que 183 universités et autres instituts techniques de formation, ont fait une déclaration intitulée “We are still in” (Nous restons [dans l’Accord de Paris]). L’ensemble des signataires ont déclaré leur intention de pallier les manquements de l’Etat fédéral et de contribuer à réaliser les objectifs de réduction inscrits dans la NDC des Etats-Unis par l’administration Obama. Aujourd’hui, cette coalition rassemble plus de 3 800 membres.

Dans le cadre de l’engagement des Etats-Unis, deux rapports ont été publiés [novembre 2017 et septembre 2018 (synthèse et rapport intégral)] présentant une description et une évaluation de l’action climat infranationale aux Etats-Unis par les acteurs non-étatiques. Selon le 2e rapport de septembre 2018, sur la base des engagements actuels au niveau fédéral et du secteur privé, le pays a réalisé presque la moitié de l’objectif fixé par l’ancien Président Barack Obama, souscrit au titre de l’Accord de Paris (-26 à -28% en 2025, base 2005) et soumis le 3 septembre 2016 dans le cadre de la NDC des Etats-Unis. Quant aux projections, le rapport table sur une réduction de 17% en 2025 (base 2005), soit deux-tiers de l’objectif de l’ancien Président Obama. Voir également la plaquette publiée le 28 septembre 2019 présentant une mise à jour l’action des acteurs non-étatiques en amont de la publication du 3e rapport dans le cadre de l’engagement des Etats-Unis (il sera publié ici).

Toujours le 1er juin 2017, les Gouverneurs des Etats de Californie, de New York et de Washington ont créé l’Alliance étatsunienne pour le Climat (United States Climate Alliance) pour rassembler les Etats fédérés qui s’engagent à réaliser les objectifs de réduction fixés dans la NDC par l’ancienne administration, et à respecter, voire dépasser, les objectifs fixés dans le cadre du Plan pour l’électricité propre (Clean Power Plan). Cette alliance bipartisane agit également comme forum pour maintenir et renforcer les programmes et plans climat existants, et pour mettre en œuvre de nouveaux programmes visant à réduire les émissions de CO2 de tous les secteurs. Aujourd’hui, l’Alliance compte 25 Gouverneurs d’Etats fédérés américains [sur 50 Etats en tout, soit la moitié des Etats]. Voir les principes de base de l’Alliance.

 

Pour aller plus loin :

  • lire notre dossier spécial Les enjeux et conséquences de l’annonce du Président Donald Trump du retrait des Etats-Unis de l’Accord de Paris, dossier spécial du Citepa, 20 juin 2017,
  • voir réaction de la Ministre fédérale de l’Environnement de l’Allemagne, Svenja Schulze en allemand),
  • voir réaction de la future Présidente de la COP-25, Carolina Schmidt, et de la Ministre espagnole de la Transition écologique, Teresa Ribera (en espagnol) (NB c’est l’Espagne qui accueillera la COP-25 mais le Chili en conserve la présidence (voir notre article sur ce sujet).

 

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