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Financement climat pour les pays en développement : l’objectif de 100 milliards enfin atteint, voire dépassé en 2022

  • Réf. : 2024_05_a03
  • Publié le: 30 mai 2024
  • Date de mise à jour: 3 juin 2024
  • International

Le 29 mai 2024, l’OCDE a publié sa septième évaluation des progrès accomplis par les pays industrialisés en vue de la réalisation de l’objectif des 100 milliards de $ (Md$) par an avant 2020 (voir encadré contexte en fin d’article) pour aider les pays en développement à mettre en œuvre l’action climat (mesures d’atténuation et d’adaptation). Ce nouveau bilan fait suite à la précédente évaluation publiée par l’OCDE le 16 novembre 2023 indiquant le chiffre pour 2021 (lire notre article).

Cette 7e édition du rapport annuel a été publiée en vue d’éclairer les négociations dans le cadre des prochaines sessions des deux organes subsidiaires de la CCNUCC (SBI et SBSTA) qui se tiendront du 3 au 13 juin 2024 à Bonn.

 

Comment l’OCDE évalue la mise en œuvre de l’objectif des 100 Md$ US

Depuis 2015, l’OCDE produit, à la demande des pays donateurs, des analyses des progrès accomplis dans la réalisation de l’objectif des 100 milliards de $ (voir 2e encadré en fin d’article). Cet objectif symbolique, dont le montant ne représente qu’une partie infime des besoins réels des pays en développement en termes de financement climat (voir premier encadré en fin d’article), constitue la référence en matière de financement climat en faveur des pays en développement, voire la base de la confiance entre les pays du Sud et les pays du Nord. Ces analyses reposent sur un cadre comptable robuste, conforme aux conclusions de la COP-24 convenues par toutes les Parties à l’Accord de Paris en ce qui concerne les sources de financement et les instruments financiers permettant de comptabiliser les ressources financières fournies et mobilisées par des interventions publiques (cf. décision 18/CMA.1). Les chiffres de l’OCDE rendent compte de quatre composantes distinctes du financement climatique fourni et mobilisé par les pays développés :

  • le financement climat public bilatéral fourni par les institutions des pays développés, notamment les agences d’aide bilatérale et les banques de développement,
  • le financement climat public multilatéral fourni par les banques multilatérales de développement et les fonds multilatéraux pour le climat, attribué aux pays développés,
  • les crédits à l’exportation liés au climat bénéficiant d’un soutien public fournis par les agences officielles de crédit à l’exportation des pays développés, et
  • le financement climat privé mobilisé par les financements climat publics bilatéraux et multilatéraux, attribués aux pays développés.

 

Ces quatre composantes sont comptabilisées à partir de trois sources de données officielles sur les activités déclarées par les fournisseurs bilatéraux et multilatéraux de financement climat :

  • la CCNUCC (pour la composante Public bilatéral),
  • le Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE (pour les composantes Public multilatéral et Privé mobilisé), et
  • le Groupe sur les crédits à l’exportation (GCE) (pour la composante Crédits à l’export).

 

Le financement climat total fourni et mobilisé en 2022

En 2022, deux ans après l’année cible initiale de l’objectif de 100 Md$ dans le cadre de la CCNUCC, le financement climat total fourni et mobilisé par les pays développés pour les pays en développement s’est élevé à 115,9 Md$ (somme des quatre composantes). Selon l’OCDE, les pays industrialisés ont ainsi atteint pour la première fois leur objectif annuel collectif de 100 Md$ initialement prévu pour 2020. Ce montant est en hausse de 26,3 Md$ (+30%) par rapport aux 89,6 Md$ de 2021. Cette réalisation intervient certes deux ans après l’année cible initiale de 2020, mais un an plus tôt que selon les projections établies par l’OCDE avant la COP-26, fondées sur les engagements et estimations des fournisseurs publics bilatéraux et multilatéraux de financement de la lutte contre le changement climatique (voir 2e encadré en fin d’article). En raison de la hausse très importante (la plus forte hausse observée à ce jour d’une année sur l’autre (+26,3 Md$, soit +30% de plus qu’en 2021), le total pour 2022 a atteint un niveau qui, selon les projections de l’OCDE, n’était pas attendu avant 2025 (source : Scénarios prospectifs du financement climat fourni et mobilisé par les pays développés en 2021-2025, note technique de l’OCDE, 25 octobre 2021).

 

Tendances par composante

Le financement climat public (bilatéral et multilatéral) continue de représenter la majorité du total (91,6 Md$ sur le total de 115,9 Md$ en 2022, soit 79%). Il a plus que doublé entre 2013 et 2022, passant de 37,9 Md$ en 2013 à 91,6 Md$ en 2022. La hausse annuelle entre 2021 et 2022 de ces deux composantes est la plus importante observée à ce jour, en termes absolus (+18,5 Md$) et relatifs (+25%). Au sein du financement climat public pour le climat, c’est le financement public multilatéral qui a le plus progressé entre 2013 et 2022 (+35 Md$, soit +226%) due aux banques multilatérales de développement (BMD). Le financement public bilatéral pour le climat, lui, a augmenté de 18,5 Md$ (+82%) au cours de la même période (voir graphique ci-dessous).

Le financement privé mobilisé, pour lequel des données comparables ne sont disponibles qu’à partir de 2016 (voir la remarque sous le graphique et le tableau ci-dessous), est passé de 14,4 Md$ en 2021 à 21,9 Md$ en 2022 (soit +7,5 Md$ ou +52%), après plusieurs années de relative stagnation. Cependant, sa part dans le total reste faible (19%).

Les crédits à l’exportation liés au climat restent modestes et volatils en volume et, par conséquent, leur part dans le total a été faible tout au long de la période observée (2,1% en 2022).

 

Financement climatique fourni et mobilisé en 2013-2022 (en milliards de $ US)

Source : OCDE, 29 mai 2024 (p.2).

 

Financement climatique fourni et mobilisé en 2013-2022 par composante et sous-composante

Source : OCDE, 29 mai 2024 (pp.3-4).

Remarques

La somme des composantes peut ne pas correspondre aux totaux en raison des arrondis.

L’absence de données en 2015 pour les financements privés mobilisés résulte de la mise en œuvre de méthodes de mesure améliorées. Ces méthodologies améliorées mesurent l’effet de mobilisation des interventions publiques, en tenant compte des mécanismes spécifiques utilisés pour attirer les investissements du secteur privé, tels que les garanties, les véhicules d’investissement collectif, les prêts syndiqués ou le financement de projets. Cette approche granulaire et spécifique à un instrument n’est pas entièrement compatible avec les estimations développées pour 2013-14. Par conséquent, les totaux sur la période 2016-20 et en 2013-14 ne sont pas directement comparables.

Sources initiales : sur la base des rapports biennaux à la CCNUCC, des statistiques du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE et du Groupe des crédits à l’exportation, et de données complémentaires fournies à l’OCDE.

 

Répartition entre atténuation et adaptation

Au titre de l’article 9 paragraphe 4 de l’Accord de Paris, les Parties doivent viser à parvenir à un équilibre dans le financement climat entre les deux volets de l’action climat (atténuation et adaptation).

Sur la période 2016-22, le financement climat fourni et mobilisé pour chacun des trois volets d’atténuation, d’adaptation et d’activités transversales (c’est-à-dire à des actions ciblant les deux volets) a augmenté en termes absolus. Le rapport montre qu’en 2022, sur l’ensemble du financement climat, 32,4 Md$ ont été attribués à l’adaptation (contre 24,6 Md$ en 2021), 69,9 Md$ à l’atténuation (contre 53,8 Md$ en 2021), et le reste à des activités transversales.

Par conséquent, en 2022, l’atténuation continue de représenter la majorité (60%) du financement climatique fourni et mobilisé (comme en 2021), suivie de l’adaptation avec 28% (contre 27% en 2021) et des activités transversales avec 12% (13% en 2021).

Répartition du financement climat fourni entre atténuation, adaptation ou les deux (2016-2022) (en Md$)

Remarque

« Ciblant les deux objectifs » se rapporte à des projets présentant des avantages en termes à la fois d’atténuation et d’adaptation.

Source : OCDE, 29 mai 2024 (p.6).

 

Les progrès accomplis pour doubler le financement de l’adaptation d’ici 2025 (Pacte de Glasgow)

Le financement total de l’adaptation fourni et mobilisé par les pays développés a augmenté depuis 2016, malgré une légère baisse en 2021, atteignant 32,4 Md$ en 2022 contre 10,1 Md$ en 2016 (voir graphique ci-dessous). Ce montant total en 2022 comprend 28,9 Md$ provenant de sources publiques bilatérales et multilatérales. Le financement climat pour l’adaptation mobilisé auprès du secteur privé a également augmenté, passant de 0,4 Md$ en 2016 à 3,5 Md$ en 2022.

Le Pacte de Glasgow pour le climat, adopté en novembre 2021 lors de la 3e réunion des Parties à l’Accord de Paris (CMA-3, décision 1/CMA.3, §18) avait fixé l’objectif de doubler d’ici 2025 le soutien financier à l’adaptation par rapport aux niveaux de 2019, soit (sur la base des données de l’OCDE pour 2019) de faire passer le soutien financier à l’adaptation de 20,3 Md$ en 2019 à environ 40,6 Md$ par an d’ici à 2025. Les travaux menés dans le cadre du Comité permanent sur le financement (Standing Committee on Finance ou SCF) de la CCNUCC ont abordé, dans un rapport sur le doublement du financement de l’adaptation publié le 20 novembre 2023, les questions relatives au niveau de référence pour le doublement, aux défis méthodologiques et aux données disponibles jusqu’en 2020. Les résultats du premier Bilan mondial (Global Stocktake) de l’Accord de Paris en décembre 2023 ont réitéré l’appel au doublement (décision 1/CMA.1, paragraphe 86) et ont exhorté les pays développés à préparer un rapport en 2024 pour évaluer les progrès réalisés (décision 1/CMA.1, paragraphe 100).

L’OCDE souligne que le montant du financement de l’adaptation mesuré par l’OCDE en 2019 sur la base des données déclarées par les fournisseurs bilatéraux et multilatéraux s’élevait à 18,8 Md$ (sur le total de 20,3 Md$ pour l’adaptation en 2019 – voir graphique ci-dessous). Si l’on prend les chiffres du financement public publiés par l’OCDE comme référence, en 2022, à mi-chemin entre 2019 et 2025, les pays développés avaient à peu près réalisé la moitié de l’objectif de doubler le financement de l’adaptation. En outre, entre 2019 et 2022, le financement de l’adaptation mobilisé auprès du secteur privé a plus que doublé, passant de 1,5 Md$ à 3,5 Md$. Pris dans son ensemble (c’est-à-dire toutes composantes confondues), le financement climat de l’adaptation en 2022 s’élevait à 32,4 Md$ (voir graphique ci-dessous), soit un niveau à mi-chemin environ entre celui de 2019 et l’objectif pour 2025. Il reste donc trois ans pour atteindre cet objectif. A noter que les chiffres définitifs pour 2025 ne seront disponibles qu’en 2027 du fait du dispositif de rapportage du financement climat en place.

Financement de l’adaptation fourni et mobilisé en 2016-2022 par composante (en Md$)

Source : OCDE, 29 mai 2024 (pp.5-6).

 

Instruments de financement climat public et mobilisation de financement privé

Le financement climat public des pays développés, fourni bilatéralement et par le biais de canaux multilatéraux, a atteint 91,6 Md$ en 2021. Comme les années précédentes, le financement climat public en 2022 a principalement pris la forme de prêts (69% de ce total, soit 63,6 Md$). Quant aux dons (subventions), ils représentent 28% (soit 25,6 Md$), tandis que les volumes de prises de participation (dans des entreprises, projets et fonds) sont restés modestes (4%).

Entre 2016 et 2022, le niveau annuel des subventions a augmenté de près de 13,4 Md$, en passant de 12,3 Md$ à 25,6 Md$ (soit plus du double) avec une croissance de 109%, dépassant la croissance de 91% des prêts publics, qui ont augmenté de 30,3 Md$.

Répartition du financement climat public par type d’instrument financier (2016-2022) (en Md$)

Source : OCDE, 29 mai 2024 (p.13).

 

 

 

L’écart entre le financement climat fourni et les besoins réels des pays en développement

Il convient de garder à l’esprit que cet objectif de 100 Md$/an est symbolique car c’est un chiffre purement politique, négocié et adopté à la COP-15 à Copenhague en 2009. Il ne se base sur aucune évaluation technique des besoins financiers réels des pays en développement pour s’adapter au changement climatique et faire face à ses impacts irréversibles (pertes et préjudices). Ce chiffre de 100 Md$/an avait initialement été proposé en amont de la COP-15 par le Premier Ministre du Royaume-Uni de l’époque, Gordon Brown dans un discours intitulé « le chemin vers Copenhague » (The Road to Copenhagen), prononcé le 29 juin 2009.

Le montant de 100 Md$/an représenterait au bas mot un dixième du montant réel nécessaire (voir encadré ci-dessous).

 

Financement climat pour les pays en développement : quels sont les besoins réels ?

Deux rapports de référence, l’un publié lors de la COP-27 à Charm el-Cheikh (Egypte) fin 2022 et l’autre, plus récent, publié le 2 novembre 2023 quantifient des estimations concernant les besoins en termes de financement climat des pays en développement.

Rapport commandé par les Présidences de la COP-26 et de la COP-27 : 1 000 Md $ par an en 2030

Le 8 novembre 2022, un rapport intitulé « Finance for Climate Action : Scaling up investment for climate and development » [Financement pour l’action climat : accélérer et accroître l’investissement en faveur du climat et du développement] a été publié par le Groupe d’experts indépendants de haut niveau sur le financement climat, (Independent High-Level Expert Group on Climate Finance). Ce groupe a été lancé en juillet 2022 par les Présidences de la COP-26 (Royaume-Uni) et de la COP-27 (Egypte) et il est co-présidé par l’économiste britannique Nicolas Stern. Ce rapport a été établi à la suite de la demande conjointe des deux Présidences (voir lettre du 19/07/2022).

Le rapport, qui vise à fournir un cadre pour le financement de l’action climat, conclut notamment :

  • que l’action actuelle est trop lente et trop faible et retarder l’action est dangereux,
  • que le monde a besoin d’une nouvelle feuille de route sur le financement climat qui soit en mesure de mobiliser les 1 000 Md$/an nécessaires en 2030 pour aider les pays en développement et émergents (hors la Chine qui n’est pas prise en compte dans cette analyse),
  • que les politiques publiques et les mesures gouvernementales ont un rôle important à jouer pour stimuler les investissements,
  • que le secteur privé, les banques multilatérales de développement et les institutions financières internationales ont également un rôle complémentaire à jouer,
  • qu’à la différence du chiffre des 100 Md$/an, qui a été négocié lors de la COP-15 à Copenhague et qui ne se basait pas sur des analyses du montant réellement nécessaire, le chiffre de 1 000 Md$/an est le montant nécessaire pour permettre aux pays en développement de s’adapter au changement climatique et de faire face à ses impacts irréversibles (pertes et préjudices), montant basé sur une analyse des investissements et actions climat nécessaires et sur le financement national potentiellement disponible.

Lire notre article sur ce sujet.

Rapport du PNUE : Estimation des coûts annuels de l’adaptation d’ici 2030 – entre 160 et 340 Md$

Le 2 novembre 2023, le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) a publié son rapport annuel sur l’adaptation Adaptation Gap Report (à l’instar de son rapport annuel sur les émissions de GES, Emissions Gap Report). Ce rapport évalue l’écart entre les efforts consentis par les Etats pour s’adapter au dérèglement climatique (dont les flux de financement fournis par les pays industrialisés aux pays en développement) et les besoins réels nécessaires des pays en développement pour y faire face. Parmi ses conclusions :

  • l’estimation des coûts actualisés de l’adaptation pour les pays en développement se situe dans une fourchette centrale plausible entre 215 à 387 milliards de dollars (Md$) par an au cours de la décennie 2021-2030;
  • les besoins de financement pour l’adaptation des pays en développement sont 10 à 18 fois plus importants que les flux de financement public international en 2021, soit en hausse de plus de 50% par rapport à la fourchette d’estimation précédente (flux de financement international en 2020 estimés à 5 à 10 inférieurs aux besoins réels, voir p.32 de notre dossier de fond sur la COP-27)
  • les flux publics multilatéraux et bilatéraux de financement de l’adaptation vers les pays en développement ont diminué de 15% pour atteindre environ 21 Md$ en 2021. Cette baisse, jugée inquiétante par le PNUE, intervient malgré l’objectif fixé en novembre 2021 de doubler le soutien financier à l’adaptation en 2019 pour atteindre environ 40 Md$ par an d’ici à 2025 (dans le cadre du Pacte de Glasgow pour le climat, adopté lors de la CMA-3, décision 1/CMA.3, §18) ;
  • en raison de l’augmentation des besoins de financement de l’adaptation et de l’affaiblissement des flux, l’estimation du déficit actuel de financement de l’adaptation est désormais comprise entre 194 et 366 Md$ par an.

Voir rapport intégral | synthèse | messages clés.

Enfin, selon le Secrétaire général de l’OCDE, Matthias Cormann, d’ici 2025, il est estimé que les pays en développement auront des besoins d’investissements liés à l’action climat d’environ 1 000 Md$, et que ce chiffre passera à environ 2 400 Md$ par an entre 2026 et 2030 (source : avant-propos du 6e bilan de l’OCDE, publié le 16 novembre 2023).

 

Financement climat : source de vives tensions lors des COP

Rappelons enfin que le financement des actions climat des pays en développement par les pays industrialisés constitue le « nerf de la guerre » des négociations au sein de la CCNUCC et surtout une source fréquente de vives tensions diplomatiques et de blocage lors de celles-ci depuis de nombreuses années. La non-atteinte de l’objectif des 100 Md$ à son échéance initiale de 2020 a eu pour conséquence d’entamer la confiance des pays en développement vis-à-vis des pays industrialisés et de freiner les progrès dans les autres axes de négociation (notamment l’atténuation). Le financement climat joue également un rôle crucial dans le renforcement de l’ambition des pays en développement. Les résultats encourageants de ce nouveau bilan de l’OCDE devraient être de bon augure pour les négociations qui se dérouleront du 3 au 13 juin 2024 dans le cadre des 60èmes sessions des deux organes subsidiaires de la CCNUCC. Ainsi, ils devraient rétablir une certaine confiance des pays en développement vis-à-vis des pays industrialisés même si il reste beaucoup de chemin à faire pour combler l’écart entre le financement climat fourni et les besoins réels des pays en développement, notamment ceux qui sont vulnérables.

 

 

En savoir plus

Financement climatique fourni et mobilisé par les pays développés en 2013-2022, OCDE, 29 mai 2024 :

Version html en français et PDF en français (en accès libre)

Communiqué en français et en anglais.

 

 

L’objectif des 100 milliards de $

Historique

Lors de la COP-15 (2009 à Copenhague), les pays industrialisés s’étaient mis d’accord sur un objectif collectif : ils s’étaient engagés à mobiliser et à fournir, avant 2020, 100 milliards de $ US par an, à partir de sources publiques et privées, bilatérales et multilatérales, pour répondre aux besoins des pays en développement en matière d’atténuation et d’adaptation. Cet engagement avait été inscrit dans le paragraphe 8 de l’Accord de Copenhague (décision 2/CP.15) et formalisé dans le cadre des Accords de Cancún adoptés lors de la COP-16 (2010) et plus précisément au paragraphe 98 de la décision 1/CP.16. Une part appréciable de ce financement doit être acheminée via le Fonds vert [de Copenhague] pour le climat (Green Climate Fund ou GCF), établi également par l’Accord de Copenhague (paragraphe 10).

Lors de la COP-21 (2015 à Paris), l’objectif collectif avait été réitéré et prolongé jusqu’en 2025 (cf. paragraphe 53 de la décision 1/CP.21 accompagnant l’Accord de Paris). Au titre de l’article 9 paragraphe 4 de l’Accord de Paris, les Parties doivent viser à parvenir à un équilibre dans le financement climat entre les deux volets de l’action climat (atténuation et adaptation).

Pour les pays en développement, la concrétisation intégrale de l’engagement des 100 milliards de $ par les pays industrialisés est considérée comme une condition sine qua non pour rétablir la confiance entre les deux catégories de pays. Ainsi, le dossier financement climat constitue depuis plus de 10 ans une véritable pierre d’achoppement des négociations climat dans le cadre de la CCNUCC. Même si les experts s’accordent à reconnaître que les besoins financiers réels des pays en développement sont bien plus élevés que 100 Md$ par an, cet objectif sert surtout à démontrer un principe de solidarité qui constitue la clé d’un engagement collectif à agir. La Présidence britannique de la COP-26 citait le chiffre de « plusieurs milliers de milliards de $ » qui sont nécessaires pour subvenir aux besoins des pays en développement pour lutter contre le dérèglement climatique (source : Programme de la Présidence britannique, p.8).

Les rapports d’évaluation précédents de l’OCDE

L’OCDE a publié précédemment plusieurs rapports sur le thème financement climat :

En 2020, le financement climat total fourni et mobilisé par les pays développés pour les pays en développement n’a pas atteint 100 Md$ mais s’est élevé à 83,3 Md$. L’OCDE pointe très clairement un écart de 16,7 Md$ entre le résultat 2020 et l’objectif 2020 de 100 Md$, lequel n’a donc pas été atteint à son échéance.

Le plan de mise en œuvre pour accélérer la réalisation de l’objectif 2020

Lors de la réunion ministérielle informelle à Londres, convoquée les 25-26 juillet 2021 par la Présidence britannique de la COP-26, celle-ci a mandaté Jochen Flasbarth, alors Secrétaire d’État à l’Environnement de l’Allemagne, et Jonathan Wilkinson, alors Ministre de l’Environnement et du Changement climatique du Canada, pour établir un plan clarifiant la façon dont les pays développés pourraient collectivement intensifier leurs efforts pour atteindre l’objectif des 100 Md $ par an jusqu’en 2025. Cette démarche a été jugée très importante pour regagner la confiance des pays en développement, pays bénéficiaires du soutien international.

Résultat : le 25 octobre 2021, la Présidence britannique de la COP-26 a publié un plan de mise en œuvre (delivery plan) établi par MM. Flasbarth et Wilkinson conformément à leur mandat. Ce plan clarifie « quand et comment les pays développés atteindront l’objectif des 100 Md $ ». Le plan s’appuie sur des scénarios prospectifs du financement climat fourni par les pays développés sur la période 2021-2025, élaborés par l’OCDE et publiés le 25 octobre 2021 dans une note technique. Ces scénarios montrent que, si les engagements annoncés par les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux sont respectés, cet objectif [des 100 Md $] devrait être atteint en 2023 et surpassé dans la période jusqu’à 2025. Sur cette base, l’analyse des deux Ministres « fournit la confiance que l’objectif serait atteint en 2023 », soit trois ans après son échéance et 13 ans après avoir été fixé.

Rapport d’étape de ce plan de mise en œuvre : le 28 octobre 2022, le Ministère canadien de l’environnement et du changement climatique et le Ministère allemand de l’Environnement ont publié un rapport d’étape (progress report). Le rapport conclut entre autres que bien que des progrès significatifs aient été réalisés depuis le lancement du Plan de mise en œuvre du financement climat en amont de la COP-26, des efforts supplémentaires sont encore nécessaires pour améliorer l’ampleur, l’efficacité et l’accès au financement climat, et pour atteindre l’objectif de 100 Md$. Le rapport d’étape visait à contribuer à faire avancer le débat lors de la COP-27 et au-delà, alors que l’attention se porte d’ores et déjà sur l’objectif post-2025 pour le financement du climat.

Enfin, dans une lettre ouverte des deux Ministres actuels de l’Environnement de l’Allemagne et du Canada (respectivement Jennifer Morgan et Stephen Guilbeault) en date du 15 septembre 2023, ceux-ci se sont montrés confiants que l’objectif sera atteint en 2023, soit avec trois ans de retard.

 

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