Intégration de l’incinération des déchets municipaux dans le SEQE/ETS : les enjeux

Shouwen Zhang, responsable du secteur des déchets et experte pollution atmosphérique au Citepa 

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« Il faut dès à présent fiabiliser le suivi des tonnages et de la composition des déchets et la détermination des fractions fossile et biogénique »

© Peter Gunnar

 

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Pourquoi est-il important d’intégrer le secteur des déchets dans l’ETS ?

La proposition actuelle de la Commission européenne ne concerne pas l’ensemble du secteur des déchets. Elle vise principalement l’incinération et la co-incinération de déchets non dangereux.

La Commission fait le constat qu’incinérer des déchets contenant du carbone d’origine fossile, notamment des plastiques, génère des émissions de CO₂ fossile. Or ces émissions ne sont pas encore soumises au même signal-prix carbone que celles de nombreux secteurs industriels ou de la production d’énergie.

Il y a aussi un enjeu de cohérence : la co-incinération de déchets dans certaines installations industrielles, par exemple les cimenteries, est déjà couverte par le SEQE-UE. La Commission souhaite donc harmoniser davantage le traitement du carbone entre les différentes filières.

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Pourquoi ce secteur n’avait-il pas été intégré jusque-là ?

Historiquement, la gestion des déchets était principalement traitée par d’autres instruments européens : la législation sur les déchets, la directive sur les émissions industrielles et, pour les émissions de gaz à effet de serre, les objectifs nationaux relevant du règlement sur le partage de l’effort, l’ESR.
Il y avait également des difficultés spécifiques au secteur. Un incinérateur ne maîtrise pas complètement la composition des déchets qu’il reçoit. Une partie du CO₂ émis est d’origine biogénique, par exemple le papier ou certains biodéchets, et une autre partie est d’origine fossile, notamment les plastiques. Il faut donc pouvoir distinguer correctement ces fractions.

Surtout, l’Union européenne voulait éviter un effet pervers : si l’incinération devenait beaucoup plus chère à cause du carbone alors que la mise en décharge ne l’était pas, certains déchets pourraient être détournés vers la décharge. Or les décharges émettent notamment du méthane.
C’est pourquoi l’Union européenne a choisi une approche progressive. Depuis le 1^er janvier 2024, les installations d’incinération de déchets municipaux dépassant le seuil prévu par la réglementation doivent déjà surveiller et déclarer leurs émissions, mais elles ne doivent pas encore restituer de quotas. Ces données ont justement servi à préparer l’évaluation de 2026.

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Comment le secteur s’est-il préparé à cette nouvelle donne ?

La préparation a commencé, mais n’est pas terminée. La première étape est déjà en cours depuis 2024 : le suivi, la déclaration et la vérification des émissions. Les exploitants concernés ont donc commencé à travailler selon une logique MRV – Monitoring, Reporting and Verification – proche de celle utilisée dans les autres secteurs du SEQE-UE. Cela permet notamment de mieux connaître les émissions totales et de distinguer le carbone fossile du carbone biogénique.

Mais la Commission elle-même considère qu’une période de préparation supplémentaire est nécessaire. C’est justement l’une des raisons pour lesquelles elle propose de commencer l’obligation de restitution des quotas seulement en 2031 et de l’introduire progressivement jusqu’en 2034. Cela doit laisser du temps aux exploitants et aux collectivités pour améliorer les méthodes de suivi, adapter les contrats, anticiper les coûts carbone et réfléchir aux investissements de décarbonation.

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Un quart des émissions vérifiées déclarées pour 2031 : qu’est-ce que cela signifie concrètement ?

Il y a ici une distinction très importante : cela ne signifie pas que l’entreprise ne déclarera que 25 % de ses émissions. Elle devra mesurer, déclarer et faire vérifier 100 % de ses émissions concernées.

En revanche, pour l’année 2031, la proposition prévoit qu’elle ne devra restituer des quotas que pour 25 % des émissions vérifiées soumises à cette obligation. Par exemple, si une installation a 100 000 tonnes de CO₂ fossile vérifiées et soumises au SEQE-UE, elle devrait restituer des quotas correspondant à 25 000 tonnes pour 2031.

La montée en charge prévue est ensuite très lisible : 25 % en 2031, 50 % en 2032, 75 % en 2033 et 100 % à partir de 2034. C’est donc une entrée progressive dans le système, et non pas une réduction obligatoire de 25 % des émissions en 2031.

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« Il faut travailler sur les solutions de réduction réelle des émissions »

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Quelles sont les préconisations du Citepa à destination des entreprises concernées afin de respecter ce calendrier ?

Il s’agirait plutôt de priorités techniques. La première priorité est de ne pas attendre 2031 pour s’intéresser aux données. Il faut dès maintenant fiabiliser le suivi des tonnages et de la composition des déchets, la détermination des fractions fossile et biogénique, ainsi que l’ensemble de la chaîne de traçabilité et de vérification des émissions.

Deuxièmement, il faut établir un diagnostic carbone précis de chaque installation : quelles émissions sont directement maîtrisables par l’exploitant ? Quelles émissions dépendent de la composition des déchets entrants ? Quels leviers sont disponibles à court, moyen et long terme ?

Troisièmement, les entreprises doivent commencer à intégrer différents scénarios de coût du carbone dans leurs décisions d’investissement et dans leurs relations contractuelles avec les collectivités et les producteurs de déchets.

Enfin, il faut travailler sur les solutions de réduction réelle des émissions : amélioration de l’efficacité énergétique, meilleure valorisation de la chaleur, coopération avec les acteurs amont pour réduire la fraction fossile des déchets, et étude de la faisabilité du captage du CO₂ pour les installations où cela peut avoir un sens.

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Comment comprendre la possibilité d’une clause nationale de non-participation jusqu’en 2035 ?

Ce n’est pas un droit général permettant à un État membre de dire simplement : « nous ne voulons pas participer au SEQE-UE ».

La proposition prévoit une dérogation temporaire si l’État peut démontrer qu’il applique déjà des mesures équivalentes et s’il remplit au moins deux critères parmi trois. Le premier est l’existence d’une taxe carbone nationale couvrant ces émissions, avec un niveau suffisamment élevé par rapport au prix des quotas du SEQE-UE. Le deuxième est d’être sur une trajectoire compatible avec les objectifs européens de recyclage des déchets municipaux. Le troisième est d’être sur la bonne trajectoire pour respecter l’objectif européen de réduction de la mise en décharge. La demande devrait être notifiée à la Commission avant le 31 juillet 2029.

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Quelle part du secteur des déchets soutient actuellement le chauffage urbain en Europe et en France ? Peut-on quantifier les émissions ainsi évitées et les ressources préservées ?

L’ordre de grandeur le plus souvent cité par la filière européenne est qu’environ 10 % de la chaleur distribuée par les réseaux de chaleur européens provient des installations Waste-to-Energy. Il s’agit d’un ordre de grandeur issu de CEWEP (Confederation of European Waste-to-Energy Plants), qu’il continue d’utiliser dans ses publications récentes, et non d’une statistique officielle d’Eurostat.

Sur les émissions évitées, on peut parfaitement les calculer pour une installation ou un réseau précis, mais il n’existe pas un chiffre unique qui soit valable dans toutes les situations. Le résultat dépend de l’énergie que cette chaleur remplace : gaz, fioul, biomasse, autre chaleur récupérée, etc. Il dépend également du scénario alternatif de traitement du déchet : recyclage, incinération sans valorisation, mise en décharge, etc.

Même prudence concernant les ressources fossiles économisées : il existe des estimations européennes – CEWEP estimait par exemple que l’ensemble de l’énergie produite par les WtE en 2019 représentait l’équivalent énergétique de 13,8 milliards de m³ de gaz naturel –, mais il s’agit d’une estimation sectorielle ancienne qui englobe chaleur et électricité. Je ne l’utiliserais donc que comme ordre de grandeur, pas comme chiffre officiel actuel.

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Les volumes de déchets commencent-ils à baisser en Europe ? 

Et en France depuis la loi Agec ?

Au niveau européen, ce n’est pas encore le cas de manière structurelle.

Les déchets municipaux avaient diminué en 2022 puis en 2023, mais ils sont remontés en 2024 à 517 kg par habitant, contre 511 kg en 2023. Et surtout, sur dix ans, la tendance n’est pas à la baisse : on était à 479 kg par habitant en 2014. La quantité par habitant a donc augmenté d’environ 8 % sur cette période.

En revanche, le traitement des déchets évolue : en 2024, 48,1 % des déchets municipaux européens étaient recyclés, contre 43 % en 2014. On peut donc parler d’une amélioration du recyclage, mais pas encore d’un véritable découplage durable entre consommation et production de déchets.

Pour la France, la situation est un peu plus encourageante, mais il faut là aussi regarder précisément le périmètre. La loi Agec (loi anti-gaspillage pour une économie circulaire) fixe un objectif de réduction de 15 % des déchets ménagers et assimilés par habitant entre 2010 et 2030.

Selon l’Ademe, les déchets ménagers et assimilés collectés par le service public représentaient 559 kg par habitant en 2023. C’est environ 4 % de moins qu’en 2019 et nettement moins que le niveau exceptionnellement élevé observé en 2021. L’Ademe considère que la trajectoire de cet indicateur est compatible avec l’objectif Agec de 502 kg par habitant en 2030.

Mais il faut ajouter une précaution méthodologique : cet indicateur ne couvre pas tous les déchets ménagers produits. Lorsque l’Ademe ajoute certains flux collectés hors du service public, elle estime la production totale à environ 571 kg par habitant en 2023.

On observe en revanche une baisse assez nette des ordures ménagères résiduelles, la « poubelle grise » : elles sont passées de 252,7 kg par habitant en 2017 à 223,5 kg en 2023. C’est un signe positif, lié notamment au développement du tri et à l’évolution de la composition des déchets.

L’évolution va dans le sens des objectifs de la loi Agec, mais il serait difficile d’affirmer que toute la baisse observée est directement causée par cette loi. Les effets économiques, les changements de consommation, le Covid, l’évolution des méthodes statistiques, les filières REP et les politiques locales jouent également un rôle.