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Rehaussement de l’objectif climat 2030 de l’UE : le Parlement souhaite aller plus loin mais le Conseil reporte sa décision en décembre

  • Réf. : 2020_11_a01
  • Publié le: 5 novembre 2020
  • Date de mise à jour: 10 novembre 2020
  • UE

Le 17 septembre 2020, la Commission européenne avait présenté (dans le cadre du pacte vert pour l’Europe (European Green Deal lire notre dossier de fond sur le sujet) et de la proposition de loi européenne sur le climat fixant l’objectif de neutralité climatique en 2050 – lire notre article sur le sujet) son plan visant à renforcer l’objectif à moyen terme de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) au sein de l’UE, en proposant de le faire passer d’au moins 40% en 2030 à au moins 55% à cet horizon, par rapport aux niveaux de 1990.

 

Rappel des faits en bref

11 décembre 2019 : les premiers pas vers une réhausse de l’ambition 2030, dans le cadre de l’objectif pour 2050

Le pacte vert pour l’Europe (European Green Deal), stratégie présentée par la Commission le 11 décembre 2019, prévoit une feuille de route composée d’actions destinées, entre autres, à réduire les émissions de GES. Dans le pacte vert, la Commission indiquait qu’elle allait présenter un plan assorti d’une analyse d’impact de façon à porter l’objectif de -40% pour 2030 à au moins 50% et tendre vers 55% (base 1990).

 

4 mars 2020 : la proposition de règlement neutralité climatique (dit « loi européenne sur le climat »)

La Commission européenne a ensuite présenté, le 4 mars 2020, une proposition de règlement, dite “loi européenne sur le climat pour l’Europe”, fixant l’objectif de neutralité climatique à l’horizon 2050 (inscrivant formellement en droit européen cet objectif, qui avait été approuvé, sauf par la Pologne, par le Conseil européen des 12-13 décembre 2019). Cette proposition de règlement relatif à 2050 prévoyait aussi une étape intermédiaire pour revoir l’objectif 2030.

 

17 septembre 2020 : le plan cible en matière de climat pour 2030

Sur la base d’une étude d’impact approfondie, la Commission a présenté son plan, dit “plan cible en matière de climat pour 2030”, visant à renforcer l’objectif de réduction des émissions de GES pour 2030, assorti d’une communication (“Accroître les ambitions de l’Europe en matière de climat pour 2030”). La Commission y propose d’intégrer un renforcement de l’ambition pour 2030 dans la proposition de “loi européenne sur le climat”, (voir ci-dessus), en la modifiant pour y faire passer l’objectif de réduction d’au moins 40% des émissions à l’horizon 2030 à “au moins 55%“, en tant qu’étape vers l’objectif de neutralité climatique d’ici à 2050.

 

Lire notre article détaillé sur la proposition de la Commission du 17 sept. 2020

 

La Commission a invité les deux co-législateurs (le Parlement européen et le Conseil de l’UE) à approuver cette proposition d’ajouter ce nouvel objectif de -55% à la proposition de règlement dit “loi européenne sur le climat. Ce sont les discussions du Parlement européen, du Conseil de l’UE et du Conseil européen qui sont présentées dans cet article.

 

Le présent article fait état des avancées dans le cadre des négociations dans le cadre des négociations par le Parlement européen, du Conseil de l’UE et du Conseil européen sur la proposition de règlement dit « loi européenne sur le climat », à la fois dans sa version initialement proposée le 4 mars 2020 et dans sa version modifiée par le plan cible du 17 septembre 2020. Pour l’instant, la proposition initiale et sa version modifiée ont fait l’objet, chacune, d’un vote au Parlement européen et d’un débat au sein du Conseil de l’UE et du Conseil européen.

 

Vote du Parlement européen (députés européens)

Le vote du Parlement européen (PE) en plénière a fait suite à l’examen et au vote de la proposition par la Commission Environnement (ENVI) du PE, le 11 septembre 2020. La Commission ENVI y avait notamment soutenu un objectif renforcé 2030 de -60% (voir communiqué du PE sur ce vote de la Commission ENVI).

Le PE, réuni en séance plénière le 6 octobre 2020, a approuvé à une large majorité (par 392 voix pour, 161 contre et 142 abstentions) et moyennant plusieurs amendements, à la fois la proposition initiale de règlement fixant l’objectif de neutralité climatique en 2050 et sa version modifiée ajoutant un objectif 2030 renforcé de -55%. Avant de voter, les eurodéputés ont tenu des délibérations sur la proposition de règlement, en s’appuyant sur le rapport établi par la rapporteure suédoise Jytte Guteland.

Les amendements clés à la proposition initiale de la Commission sont présentés ci-après :

  • tous les États membres doivent atteindre individuellement la neutralité climatique d’ici 2050 (alors que dans la proposition initiale, la Commission propose l’objectif juridiquement contraignant de ramener les émissions nettes de GES de l’UE à zéro d’ici à 2050, à atteindre par l’UE dans son ensemble et non pas à chaque Etat membre) ;
  • le PE appelle la Commission à proposer d’ici le 31 mai 2023, via la procédure de décision ordinaire (voir encadré plus loin), une trajectoire au niveau européen pour atteindre la neutralité carbone d’ici 2050. Celle-ci devra prendre en compte la quantité totale restante d’émissions de GES qui pourrait être émise jusqu’en 2050 (soit un “budget carbone“) afin de respecter les objectifs en termes de température fixés par l’article 2 de l’Accord de Paris. Cette trajectoire devra être réexaminée après chaque bilan mondial requis au titre de l’article 14 de l’Accord de Paris ;
  • le PE préconise la mise en place d’un Conseil européen du changement climatique (CECC) comme organe scientifique indépendant chargé d’évaluer la cohérence de la politique ainsi que les progrès réalisés (à l’instar du Climate Change Committee au Royaume-Uni et du Haut Conseil pour le Climat en France) ;
  • le PE demande la fixation d’un objectif de réduction de 60% pour 2030 (base 1990) et non -55% comme initialement proposé par la Commission (reprenant la position de la Commission ENVI) ;
  • le PE prône la fixation d’un objectif intermédiaire pour 2040 après une étude d’impact afin de garantir que l’UE est sur la bonne voie pour atteindre l’objectif de 2050 ;

Objectif GES pour 2040 : la Commission en avait déjà proposé un… en 2011

La Commission a déjà proposé, dans sa feuille de route climat pour 2050 présentée le 8 mars 2011, un objectif indicatif de réduction des émissions de GES à l’horizon 2040. Outre un objectif de réduction des émissions de GES à l’horizon 2050 de -80 à 95% (base 1990), cette feuille de route proposait un objectif intermédiaire indicatif pour 2030 de -40% et pour 2040 de -60% (tous secteurs confondus, par rapport à 1990). Cependant, cette stratégie n’a jamais été formellement adoptée par l’UE-27 [de l’époque, avant l’adhésion de la Croatie en 2013] du fait d’un manque de consensus politique : la Pologne y a mis son veto à deux reprises lors du Conseil Environnement (21 juin 2011 et 9 mars 2012(1)). Les 26 autres Etats membres avaient toutefois adopté des conclusions sur la feuille de route lors du Conseil Environnement du 9 mars 2012.

 

  • le PE souhaite que l’UE et les États membres éliminent progressivement toutes les subventions directes et indirectes aux combustibles fossiles d’ici au 31 décembre 2025 au plus tard (et ce, conformément aux préconisations du G20 de 2009 – voir encadré ci-dessous).

 

G20 : vers l’élimination des subventions aux combustibles fossiles – déclaration de Pittsburgh… en 2009

C’est le G20 qui avait fixé cet objectif (purement indicatif) pour la 1ère fois en 2009 “à moyen terme” lors du sommet de Pittsburgh (Etats-Unis) les 24-25 septembre 2009 (voir déclaration § 24). Cet objectif a ensuite été repris trois fois par le G7 : 2014, 2015 (voir déclaration p.13) et 2016 (voir déclaration p.28), année où c’était la 1ère fois que les dirigeants du G7 ont assorti cet objectif d’une échéance précise, à savoir 2025.

 

Voir communiqué du PE sur le vote en plénière.

 

Conseil européen (Chefs d’Etat et de Gouvernement)

Le Conseil européen s’était déjà préalablement prononcé en faveur (sauf la Pologne) d’un objectif de neutralité carbone en 2050, les 12-13 décembre 2019, (objectif repris dans la version initiale de la proposition de « loi européenne sur le climat » du 4 mars). Lors du Conseil européen des 15-16 octobre 2020, une semaine après le vote du PE, les Chefs d’Etat et de Gouvernement des Vingt-sept ont à leur tour débattu de la question du renforcement de l’objectif de réduction de GES de l’UE à l’horizon 2030 (objectif de la version modifiée de la proposition de « loi européenne sur le climat » du 17 septembre).

 

Déclaration conjointe des dirigeants de 11 Etats membres de l’UE

En amont des discussions sur le climat qui ont eu lieu au Conseil européen les 15-16 octobre 2020, le Président de la République française a publié, avec 10 de ses homologues européens, une déclaration conjointe relative à la révision de l’objectif 2030 de l’UE. Les Premiers Ministres du Danemark, de l’Espagne, de l’Estonie, de la Finlande, de l’Irlande, de la Lettonie, du Luxembourg, des Pays-Bas, du Portugal et de la Suède, ainsi que le Président français, y soutiennent la proposition de « loi européenne sur le climat » modifiée du 17 septembre de la Commission européenne pour l’objectif climatique 2030, qui constitue “une base solide pour décider d’une ambition accrue“. Ils insistent donc sur l’importance que le Conseil européen se mette d’accord sur un objectif climatique 2030 revu à la hausse à “au moins 55%”. Selon les 11 dirigeants, cet objectif accru devrait être inclus dans la NDC-2 de l’UE qui sera soumise à la CCNUCC avant la fin de l’année 2020 et suivie de propositions législatives d’ici juin 2021, pour s’assurer que l’objectif soit atteint.

 

Tout d’abord, les dirigeants européens au sein du Conseil européen ont insisté sur l’importance que l’objectif renforcé 2030 – quel que soit son niveau d’ambition –doive être atteint collectivement par l’UE (sous-entendu que cet objectif serait une moyenne à atteindre au sein de l’UE et non un objectif individuel contraignant assigné à chaque Etat membre). Cette approche vise à rallier les Etats membres rétifs au renforcement de l’objectif 2030 (Pologne et République tchèque en tête), et s’oppose donc au vote du Parlement.

Malgré des discussions intenses sur la question de l’objectif 2030 renforcé, faute de consensus entre les dirigeants européens, ils ont décidé de revenir sur la question lors de leur prochaine réunion (prévue les 10-11 décembre 2020) en vue de parvenir à un accord sur un objectif 2030 renforcé et de présenter la contribution nationale (NDC) actualisée de l’UE à la CCNUCC avant fin 2020 (conformément à l’article 4 de l’Accord de Paris et au paragraphe 24 de la décision 1/CP.21). Le Conseil européen a également invité le Conseil de l’UE à faire avancer les travaux sur ce dossier et a demandé à la Commission de mener des consultations approfondies avec les États membres afin d’évaluer les situations spécifiques et de fournir davantage d’informations sur les répercussions au niveau des États membres d’un objectif 2030 renforcé (voir conclusions du Conseil européen, paragraphes 10 à 12). A noter que le Conseil européen prendra – ou non – sa décision sur un nouvel objectif 2030 plus ambitieux à la veille de la 5e anniversaire de l’adoption de l’Accord de Paris, le 12 décembre 2015 lors de la COP-21.

 

Conseil Environnement (les Ministres)

Le 23 juin 2020, le Conseil Environnement de l’UE (qui réunit les Ministres idoines des Vingt-sept) a tenu un débat d’orientation sur la contribution des politiques climat à la relance de l’économie de l’UE suite à la pandémie du Covid-19. Ce débat, qui a souligné l’importance de la proposition initiale de règlement du 4 mars 2020 fixant l’objectif de neutralité climatique, a néanmoins fait ressortir d’importantes divergences parmi les différents Etats membres sur la proposition modifiée du 17 septembre ajoutant la possibilité de faire passer l’objectif 2030 de -40% à -55% : d’un côté, la Pologne, notamment, s’est montrée réticente à endosser un tel objectif et de l’autre, trois Etats membres (Autriche, Finlande et Pays-Bas) ont réaffirmé leur soutien inconditionnel en faveur d’un tel objectif. Quant à l’Allemagne, sa Ministre de l’Environnement, Svenja Schulze, a souligné que la proposition de règlement fixant la neutralité climatique en 2050 et l’objectif 2030 renforcé seront les priorités de la Présidence allemande de l’UE (l’Allemagne a pris la présidence tournante du Conseil au 2e semestre 2020).

 

Lors de sa réunion suivante, le 23 octobre 2020 (voir communiqué), le Conseil Environnement est parvenu à un accord sur une orientation générale partielle sur la proposition de règlement fixant la neutralité climat en 2050 et un objectif de réduction des émissions de GES de 55% pour 2030.

 

Orientation générale du Conseil

Le Conseil recourt parfois à une “orientation générale” (“general approach” en anglais) pour donner au Parlement une idée de sa position sur la proposition législative présentée par la Commission. Cet accord politique sert généralement à accélérer la procédure législative et à permettre de dégager plus facilement un accord en première lecture entre le Parlement et le Conseil.

 

La position du Conseil est partielle car si le Conseil s’est mis d’accord sur l’objectif 2050 et les dispositions autour de celui-ci [proposition initiale du 4 mars], le Conseil n’est pas parvenu à un consensus sur l’objectif renforcé de -55% pour 2030 [version modifiée du 17 septembre] en raison des divergences de positions entre les Etats membres. Le Conseil souligne qu’il est nécessaire de poursuivre les négociations pour parvenir à un accord entre les États membres sur ce volet de la proposition. Le Conseil Environnement finalisera son orientation générale complète une fois qu’un accord aura été dégagé sur cette question – très épineuse – en suspens.

 

La procédure législative ordinaire et la “comitologie”

Procédure législative ordinaire

La “procédure législative ordinaire” (anciennement procédure de codécision), dont la base juridique est les articles 289 et 294 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), est la procédure la plus courante pour adopter la législation de l’UE. Les propositions d’actes législatifs doivent être approuvées à la fois par le Parlement européen, qui est directement élu par les citoyens, et par le Conseil, qui réunit les Ministres des 27 États membres en fonction su sujet concerné (Environnement, Agriculture, Transports, Industrie,…) (source : site de l’UE).

 

La procédure de codécision, a été introduite par le traité de Maastricht sur l’Union européenne (1992) et a été étendue et aménagée par le traité d’Amsterdam (1999) pour renforcer son efficacité. Avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, cette procédure, renommée procédure législative ordinaire, est devenue la principale procédure législative du système décisionnel de l’UE (source : Parlement européen).

 

Comitologie

Le terme “comitologie” se réfère à l’ensemble des procédures en vertu desquelles la Commission européenne exerce les pouvoirs d’exécution conférés par les deux co-législateurs (Parlement et Conseil), assistée des comités de représentants des Etats membres de l’UE. Ces comités de comitologie sont présidés par un représentant de la Commission et donnent un avis sur les actes d’exécution proposés par la Commission (source : site de l’UE). Dans le cadre de la comitologie, la Commission est habilitée à adopter des actes délégués et des actes d’exécution. Les actes délégués sont des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif. Les éléments essentiels d’un domaine sont réservés à l’acte législatif lui-même et ne peuvent donc pas faire l’objet d’une délégation de pouvoir. La base juridique des actes délégués est l’article 290 du TFUE.

 

Sur le volet 2050, le Conseil a modifié la partie de la proposition initiale du 4 mars 2020 qui aurait permis à la Commission d’adopter, au moyen d’actes délégués (et donc sans participation active au processus de prise de décision du Conseil ou du Parlement européen – voir encadré ci-dessus), une trajectoire pour parvenir à la neutralité climatique. Le Conseil demande à la Commission de proposer plutôt un objectif intermédiaire pour 2040, dans le cadre de la procédure ordinaire – voir encadré ci-dessus) après le premier bilan mondial prévu en 2023 par l’article 14 de l’Accord de Paris. Le Conseil conserve la notion de trajectoire linéaire indicative, mais uniquement en tant qu’outil pour aider la Commission à évaluer les progrès accomplis.

Pour permettre à l’UE, dans les années à venir, de rester sur la bonne voie pour atteindre son objectif de neutralité climatique en 2050, le Conseil Environnement mandate la Commission pour rendre compte du fonctionnement de la future « loi européenne sur le climat » dans les six mois suivant chaque bilan mondial réalisé dans le cadre de l’Accord de Paris (le « global stocktake » prévu en 2023 et tous les cinq ans par la suite). Le cas échéant, la Commission pourra présenter des propositions visant à modifier de nouveau la « loi européenne sur le climat ».

Voir l’orientation générale partielle du Conseil sur la proposition de règlement.

 

Prochaines étapes

Si l’objectif intermédiaire 2030 introduit dans la proposition de règlement dit « loi européenne sur le climat » ne fait pas encore consensus, en revanche l’objectif de neutralité carbone en 2050 (proposition de règlement initiale), a quant à lui été approuvé par le PE et avait été approuvé par le Conseil européen sauf la Pologne. Ainsi, pour mettre en œuvre de façon concrète ce nouvel objectif de neutralité 2050, la Commission va commencer son travail de réexamen des politiques et de la législation climat-énergie, et là où elle jugera pertinent, elle proposera leur révision, en élaborant, d’ici juin 2021, des propositions législatives en détail afin de réaliser les réductions d’émissions de GES nécessaires (lire notre article sur le sujet).

La proposition de règlement du 17 septembre 2020 servira malgré tout de base aux discussions par les deux co-législateurs sur la révision de la contribution déterminée au niveau national (NDC) de l’UE dans le cadre de l’Accord de Paris (article 4). La Commission compte soumettre ainsi une nouvelle NDC à la CCNUCC d’ici fin 2020 conformément à la décision 1/CP.21 (paragraphe 24).

Quoi qu’il en soit, la décision du Conseil européen des 15-16 octobre 2020 de reporter au mois de décembre la conclusion d’un accord politique de haut niveau sur un objectif 2030 renforcé ne laissera pas suffisamment de temps pour adopter formellement la future loi européenne sur le climat sous Présidence allemande du Conseil. Par conséquent, même si le Conseil Environnement parvient, lui, à dégager une orientation générale complète lors de sa prochaine réunion (prévue le 17 décembre 2020), les négociations pour finaliser la proposition de règlement se tiendront sous les Présidences suivantes (Portugal à partir du 1er semestre 2021 et Slovénie à partir du 2e semestre 2021).

(1)Voir SD’Air n°182 p.160.

 

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