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La Commission propose de faire passer l’objectif GES 2030 de -40% à -55%

  • Réf. : 2020_10_a03
  • Publié le: 7 octobre 2020
  • Date de mise à jour: 7 octobre 2020
  • UE

Le 17 septembre 2020, la Commission européenne a présenté son plan visant à renforcer l’objectif à moyen terme de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) au sein de l’UE, en proposant de le faire passer d’au moins 40% en 2030 à au moins 55% à cet horizon, par rapport aux niveaux de 1990. Ce plan s’inscrit dans le cadre du pacte vert pour l’Europe (European Green Deal) et de la proposition de loi européenne sur le climat (voir encadré ci-dessous).  Il s’agit en fait d’intégrer un renforcement de l’ambition pour 2030 dans le cadre de la future loi européenne sur le climat, qui fixe l’ambition de neutralité climatique en 2050, en modifiant la proposition de règlement sur cette « loi climat » qui avait été présentée le 4 mars 2020 et qui est actuellement en discussion par les deux co-législateurs (Conseil et Parlement européen).

 

Contexte

Le blocage des discussions sur une hausse de l’objectif 2030 fixé en 2014

L’objectif actuel pour 2030 (approuvé par le Conseil européen le 24 octobre 2014) est la réduction d’au moins 40% des émissions de GES par rapport au niveau de 1990. A plusieurs reprises, des appels ont été lancés pour une réhausse de cet objectif, comme par exemple en 2018 et en 2019 (en mai et en juillet) par des Ministres de l’Environnement de l’UE. Or, toutes ces discussions avaient jusqu’ici été bloquées par l’opposition de quatre Etats membres (la Pologne en tête, ainsi que la Hongrie, la République tchèque, rejointes dans un deuxième temps par l’Estonie), vis-à-vis du renforcement de l’ambition climat de l’UE, tant à l’horizon 2030 que 2050. Le Parlement européen avait néanmoins préconisé de rehausser cet objectif à 55% dans une résolution non contraignante adoptée le 14 mars 2019.

 

Les annonces d’Ursula von der Leyen, en 2019 pour avancer sur ce sujet d’ici 2021

L’annonce officielle de la hausse de cet objectif de cet objectif avait été faite pour la première fois le 16 juillet 2019 par la nouvelle Présidente de la Commission, Ursula von der Leyen (lire notre article sur le sujet) lors de la présentation de ses orientations politiques. Elle avait déclaré qu’un des principaux objectifs de la nouvelle Commission consistait à faire de l’Europe, d’ici à 2050, le premier continent climatiquement neutre (lire notre article sur ce sujet). Pour y parvenir, elle avait mis l’accent sur le renforcement du niveau d’ambition de l’objectif climat 2030. Elle souhaitait ainsi faire passer cet objectif à 50% et elle avait annoncé que d’ici 2021, elle présenterait un plan visant à le faire passer à 55%, plan basé sur des études d’impact socio-économiques et environnementales.

 

Les premiers pas vers une réhausse de l’ambition 2030, dans le cadre de l’objectif pour 2050

Le pacte vert pour l’Europe (European Green Deal), stratégie présentée par la Commission le 11 décembre 2019, prévoit une feuille de route composée d’actions destinées, entre autres, à réduire les émissions de gaz à effet de serre (GES). Dans le pacte vert, la Commission indiquait qu’elle allait présenter, avant l’été 2020, un plan assorti d’une analyse d’impact de façon à porter l’objectif de -40% pour 2030 à au moins 50% et tendre vers 55% (base 1990). C’est ce plan qui est finalement paru, non avant l’été, mais le 17 septembre 2020, et qui est traité dans cet article.

La Commission européenne a ensuite présenté, le 4 mars 2020, une proposition de règlement, dite “loi européenne sur le climat pour l’Europe”, fixant l’objectif de neutralité climatique à l’horizon 2050 (inscrivant formellement en droit européen cet objectif, qui avait été approuvé, sauf par la Pologne, par le Conseil européen des 12-13 décembre 2019). Cette proposition de règlement relatif à 2050 prévoyait aussi une étape intermédiaire pour revoir l’objectif 2030. C’est chose faite le 17 septembre 2020. Cette proposition de loi sur le climat, toujours en discussion, sera modifiée en conséquence.

 

Justification de la proposition : les objectifs actuels sont incompatibles avec l’Accord de Paris

La Commission européenne souligne que le cadre politique actuel de l’UE ne permettrait pas, à lui seul, d’atteindre l’objectif de neutralité climatique d’ici 2050 et de respecter ses engagements pris au titre de l’Accord de Paris. Selon les projections actuelles, si la législation climat-énergie de l’UE actuellement en vigueur est intégralement mise en œuvre, l’UE devrait atteindre une réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES) d’environ 45% d’ici 2030 (base 1990, hors UTCATF), soit uniquement cinq points de pourcentage au-dessus de l’objectif actuel de -40%, et d’environ 47% avec UTCATF (base 1990). En 2050, la réduction obtenue serait de 60%, soit un écart important eu égard à l’objectif de neutralité climatique de l’UE à cet horizon. Selon la Commission, il est clair que les objectifs climat-énergie actuels ne suffiront pas pour atteindre une réduction de 55% des émissions de GES. Pour y parvenir, il sera nécessaire de réviser la législation climat-énergie, de manière à concrétiser cette ambition accrue par des actions de réduction supplémentaires. Ainsi, souligne la Commission, l’UE doit donc dès maintenant revoir à la hausse ses ambitions pour la décennie à venir et éviter de laisser un fardeau plus lourd aux générations futures. Moins l’UE prendra de mesures de réduction au cours des 10 prochaines années, plus la trajectoire de réduction après 2030 sera raide, difficile et coûteuse.

Trajectoires d’émission de GES dans l’UE : émissions historiques et projections selon un scénario avec mesures existantes (objectif actuel de -40% en 2030) et selon des objectifs de -50 et de -55% en 2030

 

Dans un premier temps, la Commission propose de modifier la trajectoire actuelle de réduction des émissions afin d’atteindre la neutralité climatique d’ici 2050 et de refléter ce changement dans la proposition de loi européenne sur le climat, présentée par la Commission le 4 mars 2020 (voir encadré ci-dessus). Concrètement, elle a présenté une modification de cette proposition de règlement, afin de faire passer l’objectif de réduction d’au moins 40% des émissions à l’horizon 2030 à “au moins 55%“, en tant qu’étape vers l’objectif de neutralité climatique d’ici à 2050 :

Modification proposée : “Afin d’atteindre l’objectif de neutralité climatique […], l’objectif spécifique contraignant de l’Union en matière de climat pour 2030 vise à réduire les émissions nettes de gaz à effet de serre (émissions après déduction des absorptions) d’au moins 55% d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990″.

La Commission propose donc d’intégrer dans le nouvel objectif de réduction les émissions et absorptions de CO2 liées à l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la forêt (UTCATF). C’est la première fois qu’un objectif de réduction des émissions de GES de l’UE prend en compte ce secteur complexe (voir encadré ci-dessous).

 

Vers la prise en compte du secteur de l’UTCATF dans les objectifs climat de l’UE

Les émissions et absorptions de CO2 liées à l’UTCATF ne sont pas prises en compte dans l’objectif de réduction des émissions de GES pour 2020 (-20%), ni dans l’objectif actuel pour 2030 (-40% au moins) et ce, alors qu’elles sont comptabilisées dans le cadre des engagements internationaux de l’UE (CCNUCC, Protocole de Kyoto, Accord de Paris).

Dans sa communication sur le cadre politique climat-énergie 2030, publiée le 23 janvier 2014 (réf. COM(2014) 15 final), la Commission soulignait qu’il conviendrait désormais d’intégrer le secteur UTCATF dans l’objectif de réduction des émissions de GES de -40% pour 2030. Cette préconisation constituait un changement de cap important par rapport à sa politique climat précédente (paquet climat-énergie 2020). La Commission justifiait cette démarche par le fait que “tous les secteurs doivent contribuer aux efforts de réduction d’une manière efficace au regard des coûts“.

Depuis, le secteur UTCATF a été pleinement intégré à la politique climat de l’UE via le règlement 2018/841 (dit règlement LULUCF), en ajoutant l’UTCATF comme 3e pilier distinct des secteurs SEQE et hors SEQE. Ce traitement à part est justifié par les caractéristiques très particulières de ce secteur, qui constitue pour la plupart des pays un puits net de carbone, et qui à ce titre suscite la crainte que prendre en compte ces puits de carbone dans les objectifs climat permette aux Etats membres de consentir moins d’efforts d’atténuation dans les autres secteurs. Le règlement LULUCF vise justement à ne prendre en compte que des absorptions de carbone additionnels, en supplément des puits de carbone qui seraient attendus avec une continuation des politiques existantes.

 

Le plan présenté par la Commission est notamment composé des documents :

 

Etude d’impact et bénéfices connexes

La proposition de nouvel objectif climat repose sur une étude d’impact approfondie des incidences sociales, économiques et environnementales et sur une consultation menée en 2019. L’étude d’impact a examiné en détail la combinaison d’instruments stratégiques disponibles et la manière dont chaque secteur de l’économie peut contribuer à la réalisation de cet objectif. Ainsi, sur la base de son étude d’impact, la Commission conclut que l’objectif de -55% est réaliste, mettrait l’UE sur la bonne voie pour atteindre la neutralité climatique, mais aussi peut stimuler une croissance économique durable.

Selon la Commission, la mise en œuvre de l’objectif de -55% engendrait aussi d’importants bénéfices connexes en termes de santé, d’amélioration de la qualité de l’air et de réduction de la dégradation de l’environnement, et soutiendrait fortement la relance post-Covid-19 et la compétitivité et la résilience de l’économie européenne à plus long terme. La mise en œuvre de l’objectif de -55% réduirait les coûts sanitaires (d’au moins 110 milliards d’euros par rapport aux niveaux de 2015) et de lutte contre la pollution de l’air (d’au moins 5 milliards d’euros en 2030).

 

Communication

L’objet de la communication présentée par la Commission est triple :

  • elle présente, pour l’ensemble de l’économie et à l’échelle de l’UE, un objectif de réduction des émissions de GES d’au moins 55% par rapport aux niveaux de 1990 d’ici 2030, portant sur les émissions et les absorptions (émissions nettes donc) ;
  • elle envisage une série d’actions nécessaires dans tous les secteurs de l’économie et le lancement de révisions des principaux instruments législatifs en vigueur pour concrétiser cette ambition accrue ;
  • elle prépare le terrain en vue d’un débat public à l’automne 2020 afin d’accroître la contribution de l’UE (NDC) à l’Accord de Paris avant fin 2020 et pose les jalons pour la présentation par la Commission de propositions législatives détaillées d’ici juin 2021 dans les différents secteurs émetteurs de GES en vue de mettre en œuvre le nouvel objectif de réduction 2030.

 

Coûts d’investissements

La communication de la Commission souligne que la mise en œuvre de l’objectif de -55% constituera un défi majeur en matière d’investissement pour l’industrie de l’UE et les secteurs des services, des transports et de l’énergie. Chaque année, au cours de la période 2021-2030, l’UE devra investir 350 milliards d’euros supplémentaires par rapport à la période 2011-2020, soit une augmentation d’environ 90 milliards d’euros par an par rapport aux investissements nécessaires pour atteindre les objectifs actuels en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030.

Les importations nettes d’énergie devraient diminuer de plus d’un quart au cours de la période 2015-2030. Selon la Commission, porter à 55% l’objectif actuel à l’horizon 2030 pour parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2050 permettrait d’économiser 100 milliards d’euros sur la facture d’importation de l’UE pour la période 2021-2030 et jusqu’à 3 000 milliards d’euros d’ici à 2050.

 

Contribution des différents secteurs : que retenir des propositions de la Commission ?

La Commission souligne que pour parvenir à une réduction de 55% des émissions de GES dans l’UE d’ici 2030 (base 1990), des mesures devront être prises dans tous les secteurs (voir graphique ci-dessous). Ses estimations en termes de contributions sectorielles, qui se basent sur l’étude d’impact, sont présentées ci-après en résumé.

 

Transformation du système énergétique, y compris les bâtiments, les transports et l’industrie

  • le secteur des bâtiments (résidentiel-tertiaire) et le secteur industriel pourraient contribuer à hauteur de 60% en 2030 (par rapport à 2015), voire davantage, pour atteindre l’objectif de -55%,
  • pour exploiter pleinement le potentiel d’amélioration d’efficacité énergétique des bâtiments, il faudrait que le taux de rénovation des bâtiments existants, qui est d’environ 1% aujourd’hui, soit multiplié par deux, voire davantage au cours de la période allant jusqu’en 2030,
  • la pénétration des énergies renouvelables (EnR) dans le secteur du chauffage et du refroidissement pourrait atteindre près de 40% en 2030,
  • d’ici 2030, la part de l’électricité produite à partir des EnR dans l’UE devrait au moins doubler, passant des niveaux actuels de 32% à environ 65% ou plus,
  • le transport routier, qui représente aujourd’hui un cinquième des émissions de GES de l’UE et dont les émissions de GES ont augmenté de plus d’un quart depuis 1990, ne pourrait enregistrer une baisse des émissions de GES que d’environ 20% entre 2015 et 2030. Ceci, souligne la Commission, souligne l’enjeu important d’intensification de la décarbonation dans ce secteur,
  • l’analyse d’impact prévoit de réduire les émissions spécifiques moyennes de CO2 (en g CO2/km) des voitures particulières d’environ 50% par rapport aux objectifs de 2021 (95 g CO2/km, objectif fixé par le règlement (UE) 2019/631 du 17 avril 2019),
  • d’ici 2030, la part des EnR dans les transports (6% en 2015, secteur où la part des EnR est la plus faible) doit quadrupler pour atteindre 24% grâce à la poursuite du développement et du déploiement des véhicules électriques, des biocarburants avancés et d’autres carburants renouvelables et à faibles émissions de carbone,
  • d’ici 2030, la consommation de charbon serait réduite de plus de 70% par rapport à 2015, le pétrole de plus de 30% et le gaz de 25%. À l’inverse, la part des EnR devraient atteindre 38% à 40% de la consommation finale brute en 2030,
  • le secteur de l’industrie manufacturière pourrait enregistrer des réductions d’émissions de GES allant jusqu’à 25% d’ici à 2030 par rapport à 2015.

 

Emissions hors CO2

Selon l’étude d’impact de la Commission, les émissions de N2O, de CH4 et des gaz fluorés (HFC, PFC, SF6, NF3) pourront être réduites de 35% en 2030 par rapport à 2015. Le secteur de l’énergie présente le plus grand potentiel de réductions supplémentaires à faible coût au-delà des politiques existantes, notamment en évitant les émissions diffuses de CH4 provenant de la production et du transport de pétrole, de gaz et de charbon. Ces questions seront abordées, entre autres, dans la stratégie relative au CH4 à venir (lire notre article “Méthane : vers une stratégie européenne de réduction des émissions ?” publié le 20 mars 2020 et notre brève sur la consultation publique sur la future stratégie européenne relative au méthane, publiée le 23 juillet 2020).

 

Le secteur UTCATF

Bien que le secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la forêt (UTCATF) de l’UE ait augmenté au cours des deux décennies entre 1990 et 2010, passant d’un puits net d’environ 250 millions de tonnes d’équivalent CO2 (Mt CO2e) à plus de 300 Mt CO2e, il a enregistré des pertes importantes au cours des cinq dernières années. Il en a résulté un puits ramené à 263 Mt CO2e en 2018. Cela souligne les risques pesant sur l’ampleur du puits, qui est d’une importance cruciale pour parvenir à zéro émission nette de GES à l’horizon 2050 (la neutralité climatique).

La trajectoire de l’UE vers la neutralité climatique en 2050 et la contribution par secteur

 

Bilan des plans nationaux énergie-climat (NECP)

Parmi les documents politiques qui accompagnent la proposition de rehaussement de l’objectif 2030 actuel de -40% figure une évaluation des NECP soumis par les Etats membres (voir encadré ci-dessous).

 

Les NECP

Les Plans nationaux intégrés énergie-climat (PNEC ou NECP en anglais) doivent être soumis par les Etats membres conformément à l’obligation établie par le règlement (UE) 2018/1999 du 11 décembre 2018 sur la gouvernance de l’Union de l’énergie (articles 3 et 4) (lire notre article sur le sujet). Ces NECP sont décennaux, à commencer par la période 2021-2030. Les Etats membres devaient soumettre à la Commission leur projet de premier PNEC avant le 31 décembre 2018, et la version définitive au 31 décembre 2019 (article 9). Ils doivent soumettre leur 2e plan d’ici le 1er janvier 2029, et ainsi de suite.

Les NECP doivent comporter une description :

  • des objectifs nationaux et des contributions nationales définis au titre de l’union de l’énergie (réduction des émissions de gaz à effet de serre, énergies renouvelables et efficacité énergétique),
  • des politiques et mesures prévues ou adoptées pour les mettre en œuvre.

Le règlement 2018/1999 (annexe I) établit un modèle de PNEC pour garantir une présentation harmonisée par les Etats membres en vue de faciliter leur évaluation.

La Commission a publié le 18 juin 2019 son évaluation des projets de premier NECP (lire notre article sur le sujet).

Voir les pages de  la DG Energie consacrées aux NECP.

 

L’évaluation de la Commission montre que l’UE est sur la bonne voie pour dépasser son objectif actuel de réduction des émissions de GES d’au moins 40% d’ici à 2030, en particulier grâce aux progrès en cours dans le déploiement des EnR dans toute l’Europe. Sur la base des NECP agrégés, globalement :

  • émissions de GES: il en résulterait une réduction d’environ 41% en 2030 (base 1990, hors UTCATF, y compris l’aviation intra-UE et extra-UE et hors transport maritime).
  • EnR : la part des EnR dans l’UE pourrait atteindre 33,7% d’ici 2030, dépassant ainsi l’objectif actuel d’au moins 32%,
  • Efficacité énergétique : la Commission pointe un manque d’ambition des NECP. Par rapport à l’objectif collectif d’au moins 32,5%, elle constate un écart de de 2,8 points de pourcentage pour la consommation d’énergie primaire (ambition collective de l’UE de 29,7%) et un écart de 3,1 points de pourcentage pour la consommation d’énergie finale (ambition collective de l’UE de 29,4%).

 

La Commission conclut que pour atteindre le nouvel objectif de 55%, l’UE devra donc accroître davantage l’efficacité énergétique et la part des EnR. Cette question fera à présent l’objet d’une consultation et d’une analyse supplémentaires avant que les propositions législatives ne soient présentées par la Commission en juin 2021.

L’évaluation globale des PNEC au niveau de l’UE publiée le 17 septembre 2020 sera complétée en octobre 2020 par des évaluations individuelles des États membres, dans le cadre du rapport sur l’état de l’union de l’énergie.

Réduction des émissions de GES

 

Energies renouvelables

 

Efficacité énergétique

 

Source : Commission européenne, fiche d’information sur l’évaluation des NECP, 17/09/2020

 

Vers la révision de la législation climat-énergie en vigueur

La révision à la hausse de l’objectif de -40% à -55% nécessitera donc des ajustements du cadre politique et législatif actuel, ce qui dessinerait alors une trajectoire plus équilibrée pour parvenir à la neutralité climatique au cours des 30 prochaines années, en évitant les réductions drastiques après 2030. A cette fin, la Commission énumère les politiques et la législation devant faire l’objet d’une révision, parmi lesquels :

  • réviser et étendre le système d’échange de quotas d’émission de l’UE,
  • adapter le règlement sur la répartition de l’effort et le cadre régissant les émissions liées à l’utilisation des sols,
  • renforcer les politiques en matière d’efficacité énergétique et d’énergies renouvelables,
  • renforcer les normes en matière d’émissions de CO2 pour les véhicules routiers.

La proposition modifiée de règlement visant à rehausser l’objectif de -40% à -55%, présentée par la Commission le 17 septembre 2020, fixe également une échéance pour cette révision des politiques et de la législation : “au plus tard le 30 juin 2021, la Commission réexamine la législation pertinente de l’Union afin de rendre possible la réalisation de l’objectif [de -55%] et de l’objectif de neutralité climatique […], et envisage de prendre les mesures nécessaires, y compris l’adoption de propositions législatives”.

 

Prochaines étapes

La Commission a invité le Parlement et le Conseil à approuver la proposition de nouvel objectif de -55%, en l’intégrant dans le cadre de leurs négociations en cours sur la proposition de règlement initiale, présentée le 4 mars 2020.

La Commission va commencer son travail de réexamen des politiques et de la législation climat-énergie, et là où elle jugera pertinent, elle proposera leur révision, en élaborant, d’ici juin 2021, des propositions législatives en détail pour mettre en œuvre de façon concrète ce nouvel objectif afin de réaliser les réductions d’émissions de GES nécessaires.

La nouvelle proposition servira également de base aux discussions par les deux co-législateurs sur la révision de la contribution déterminée au niveau national (NDC) de l’UE dans le cadre de l’Accord de Paris (article 4). La Commission compte soumettre ainsi une nouvelle NDC à la CCNUCC d’ici fin 2020 conformément à la décision 1/CP.21 (paragraphe 24).

 

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