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2e rapport annuel du HCC : les actions climat de la France ne sont pas à la hauteur des enjeux ni des objectifs nationaux

  • Réf. : 2020_07_a03
  • Publié le: 15 juillet 2020
  • Date de mise à jour: 15 juillet 2020
  • France

Le Haut Conseil pour le Climat (HCC, voir en fin d’article) a publié, le 8 juillet 2020, son deuxième rapport annuel intitulé « Redresser le cap, relancer la transition ». Ce rapport évalue les politiques et mesures climat mises en place au regard de l’objectif de neutralité carbone fixé pour 2050 par la loi dite énergie-climat (loi n°2019-1147 du 8 novembre 2019, cf. article 1er) (lire notre brève sur le sujet).

 

Bilan actuel des émissions de GES en France – données du Citepa

Pour réaliser ses analyses, le HCC s’est appuyé sur les données d’émission de gaz à effet de serre (GES) élaborées par le Citepa pour le compte du Ministère de la Transition Ecologique (en savoir plus sur le système national d’inventaire).

Rapport Secten édition 2020 : Télécharger les données d’émissions & le rapport

D’après les données du Citepa, Après une période de baisse entre 2005 et 2014 (-2,2%/an en moyenne), entre 2014 et 2017, les émissions de GES étaient reparties à la hausse (+0,7%/an en moyenne), du fait des secteurs de l’énergie, transport, chauffage notamment. Depuis 2018, les émissions de GES sont de nouveau en baisse (-4% en 2018, -1% en 2019). Les émissions de 2018 (445 Mt CO2e) et de 2019 (441 Mt CO2e) ont les niveaux plus bas enregistrés depuis 1990.

Conclusions générales du HCC sur la politique climat

Selon le HCC, les actions climat de la France ne sont pas à la hauteur des enjeux ni des objectifs qu’elle s’est donnés. La 2e stratégie nationale bas-carbone (SNBC-2 – lire notre article sur le sujet) entérine un affaiblissement de l’ambition de court terme en relevant les budgets carbone, mais elle n’est pas plus précise sur ses moyens d’action. Le gouvernement doit reprendre le cap vers la neutralité carbone.

La relance planifiée par le gouvernement en sortie de crise doit d’abord être celle de la transition qui permette de respecter les budgets carbone. Cette transition implique un pilotage interministériel ferme et transversal avec la stratégie nationale bas-carbone comme référence. Elle demande d’améliorer la redevabilité de l’Etat notamment à travers l’évaluation objective et le renforcement de ses politiques publiques.

 

Le Gouvernement doit accélérer l’évaluation de la législation et des politiques au regard du climat

Le HCC souligne que les politiques climat de la France ont vu leur gouvernance se renforcer mais l’évaluation des lois en regard du climat a peu progressé. A travers l’approche du “budget vert” (c’est-à-dire évaluer les dépenses et les recettes de l’État français en fonction de ses objectifs environnementaux pour la mise en œuvre une stratégie d’action climat cohérente), l’action de l’État se veut plus transparente sur son impact environnemental. Les Ministères doivent publier leur feuille de route carbone, approche novatrice contribuant à étendre la SNBC comme cadre de référence pour toute l’action publique. La mobilisation des pouvoir publics est visible, mais des marges de progression quant à la mise en œuvre subsistent. La redevabilité des politiques climatiques et leur transparence reposent sur une évaluation des lois et politiques en regard du climat, qui n’a pratiquement pas progressée. L’évaluation des grandes lois d’orientation promises après un an n’a pas été communiquée. Par ailleurs, de nombreuses dispositions annoncées au cours de l’année restent à mettre en œuvre.

La trajectoire actuelle de réduction des émissions est insuffisante pour respecter les budgets carbone

Le HCC est formel : la réduction des émissions de GES continue à être trop lente et insuffisante pour atteindre les budgets carbone actuels et futurs. S’agissant des secteurs, les retards accumulés du secteur transport et du secteur résidentiel-tertiaire sont ceux qui pèsent le plus dans les déficits carbone des années passées. Les émissions de GES du secteur agricole stagnent alors qu’une diminution est attendue d’ici 2025 par la SNBC.

 

Emissions nettes de GES et objectifs (en MtCO2e)

Données Citepa

 

Emissions GES par grand secteur depuis 1990 Données Citepa

 

Le HCC souligne que la baisse temporaire des émissions de CO2 résultant du confinement (environ –13 % entre janvier et mai 2020 selon les premières approximations de différents chercheurs) ne répond pas aux enjeux de la transition bas-carbone et reste marginale par rapport aux efforts structurels à accomplir au cours des prochaines années.

 

Recommandations de sortie de crise

Le HCC formule plusieurs recommandations au Gouvernement qui visent à mettre en cohérence les politiques et mesures publiques, et notamment celles mises en place pour sortir de la crise du Covid-19, avec ses engagements pour le climat.

 

Les plans de sortie de crise doivent intégrer les enjeux du climat

Les plans de sortie de crise doivent intégrer les enjeux du climat afin d’accélérer la transition inéluctable de l’économie face au changement climatique, en anticipant les évolutions des marchés. Cette réorientation des investissements est compatible avec l’action pour l’emploi. Les secteurs d’avenir, comme la rénovation énergétique des bâtiments, la décarbonation des transports, et l’évolution du système alimentaire sont évalués comme étant les mieux à même de réorienter les investissements vers une économie décarbonée, et de répondre aux attentes économiques et sociales, tout en apportant des bénéfices en matière de qualité de l’air et de santé publique.

 

Le pilotage de la SNBC manque de fermeté et d’une vision structurelle et transversale

D’après le HCC, le pilotage de la SNBC souffre d’un manque de fermeté et d’une vision structurelle et transversale. La SNBC-2 (lire notre article sur le sujet) est confrontée à plusieurs difficultés, à commencer par la crise économique post-Covid-19 à venir qui peut ralentir les investissements décarbonés, ou faire dérailler sa trajectoire d’émissions de GES en générant un effet rebond fort. L’absence de mesure de substitution au gel de la taxe carbone affaiblit sa crédibilité. La hausse attendue de l’objectif européen de réduction des émissions de GES à l’horizon 2030 (lire notre article sur le sujet) entraînera un effort accru pour la France qui doit être anticipé. Le pilotage de la SNBC doit monter en vigueur rapidement, en s’appuyant sur les feuilles de route des ministères en préparation et sur le Conseil de défense écologique.

 

Lire l’encadré sur la taxe carbone dans notre article “Empreinte carbone : taxer les émissions importées plutôt que les émissions directes des ménages ?”)

 

Transport : les plans de soutien à l’automobile et à l’aérien ne sont pas compatibles avec la SNBC-2

Le transport est le seul secteur dont les émissions de GES ont augmenté depuis 30 ans. L’investissement dans les transports publics, les infrastructures de mobilité douce, et la réaffectation de l’espace routier doivent bénéficier du plan national de relance, en cohérence avec les objectifs de report modal de la SNBC. Le secteur des transports est le premier secteur émetteur de GES (31% des émissions en 2019 – source : Citepa, inventaire national Secten éd. 2020). Les plans de soutien à l’automobile annoncés à ce jour (lire notre article sur le sujet) ne s’inscrivent pas dans une stratégie globale compatible avec la SNBC et omettent des critères comme celui du poids des véhicules. S’agissant de l’aérien (lire notre article sur le sujet), il est nécessaire de redéfinir ses perspectives de façon concertée, rigoureuse et évaluée. Une meilleure évaluation des effets directs et indirects du télétravail permettra de valoriser ce levier dans les déplacements du quotidien. Quant au transport ferroviaire, porteur de fortes réductions d’émissions, il doit rattraper le retard d’investissement structurel qu’il a subi. A noter qu’à la différence des secteurs de l’automobile et de l’aérien, le ferroviaire n’a pas du tout bénéficié d’un plan de relance alors que c’est le secteur le moins émetteur de GES des trois (0,1% des émissions en 2019 – source : Citepa, inventaire national Secten éd. 2020).

 

Bâtiments : priorité à la rénovation énergétique qui doit être massifiée

Le secteur des bâtiments, mobilisé en priorité dans les années à venir, est porteur de changements structurels profonds, de créations d’emplois pérennes et d’activités sources de revenus pour la collectivité. La rénovation énergétique doit être massifiée en se focalisant d’abord sur les sous-secteurs qui sont prêts à être mobilisés et englober le confort toutes saisons. Les aides ciblées sur des rénovations de qualité gagneront en efficacité avec un engagement de résultats. L’État doit aider à développer un marché de rénovations globales intégrant le conseil, le suivi, le financement, le contrôle, ainsi que la formation. Une stratégie explicite d’identification des passoires thermiques permettra leur rénovation. Les objectifs de la rénovation énergétique, doivent être élaborés de façon transversale en concertation avec les acteurs.

 

Industrie : le Gouvernement doit définir une feuille de route assortie d’objectifs contraignants par filière et compatible avec la SNBC

L’industrie manufacturière et de la construction a fortement réduit ses émissions de GES en 30 ans (-45% entre 1990 et 2018, Citepa, Secten éd. 2020). Elle a besoin d’investissements décarbonés pour accélérer son rythme de baisse d’émissions et être compatible avec les attentes de cette décennie. Les mesures de soutien du gouvernement au secteur n’intègrent pour l’instant que très marginalement les enjeux de transition bas-carbone. Elles doivent notamment améliorer l’efficacité énergétique et l’électrification, développer le recyclage des déchets et des matériaux et soutenir la R&D de procédés industriels bas-carbone. Au-delà de la sortie de crise, une feuille de route compatible avec la SNBC doit être élaborée par filière sur la base d’objectifs contraignants.

 

Agriculture : le secteur doit s’engager dans une trajectoire bas-carbone

L’agriculture n’est pas structurellement engagée vers la trajectoire bas-carbone. Les investissements de relance peuvent soutenir les transformations nécessaires du secteur en intégrant les objectifs climat. Le secteur doit se préparer aux évolutions de la Politique agricole commune (PAC) favorables au climat et à la biodiversité. La valorisation du stockage de carbone dans les sols, le développement d’une stratégie pour les protéines végétales, de pratiques agroécologiques pour l’élevage, et la modification de l’offre des produits alimentaires dans les objectifs environnementaux ou de santé publique sont des actions réalisables dans le cadre européen de la PAC et du Pacte vert pour l’Europe (Green Deallire notre article sur le sujet) qui permettraient de s’engager sur la bonne trajectoire à l’horizon 2030. Ces mesures comportent de nombreux co-bénéfices pour la biodiversité, la lutte contre la déforestation importée, la nutrition et la santé, l’emploi et l’indépendance énergétique de la France.

 

Emissions GES de l’agriculture en France et objectifs – Données Citepa

 

Bilan

Les premières mesures de sortie de crise en France ont été principalement tournées au nom de l’emploi vers les secteurs très émetteurs de l’automobile et de l’aviation, sans conditionnalité ferme concernant leur évolution vers une trajectoire compatible avec les objectifs climat nationaux. A l’inverse, le profil du plan de reprise envisagé pour l’automne doit s’insérer dans une trajectoire bas-carbone, tout en étant piloté, suivi et évalué dans son ensemble.

 

Le HCC a évalué les effets potentiels sur la période 2020-2030 de mesures des plans de relance économique sur la réduction des émissions de GES et la création d’emplois. Ces effets sont présentés dans un tableau de synthèse, reproduit ci-après :

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Régions et transition juste

Le rapport du HCC analyse deux autres éléments importants pour la vision transversale de la SNBC : les régions et la transition juste.

 

Les régions

Les régions sont, par attribution, les chefs de file du climat, avec un pouvoir direct sur plusieurs leviers d’action dans différents secteurs de la SNBC, y compris dans les trois secteurs les plus émetteurs en France : transports, agriculture et bâtiments.

  • les enjeux d’atténuation des émissions de GES sont différenciés selon les régions,
  • les régions doivent jouer un rôle d’impulsion fort dans les territoires en incitant la mise en place d’actions par les acteurs infrarégionaux, par exemple via de l’accompagnement et des subventions.

 

L’éclairage du Citepa

Données d’émissions de GES par région, par EPCI et par communes

Le rapport du HCC s’appuie, en plus des données d’émissions nationales de GES du Citepa, sur une répartition de ces émissions par communes, EPCI et régions. Cet exercice de répartition territoriale, dit IGT (Inventaire de GES Territorialisé) des émissions a été réalisé en 2018 afin de proposer aux EPCI des données par défaut dans le cadre de l’établissement de leur PCAET (Plans Climat-Air-Energie Territoriaux). Télécharger les données (relatives à l’année 2016) et lire le rapport méthodologique.

 

La transition juste

Lire notre encadré sur le concept de la transition juste dans notre dossier de fond sur la COP-24 (pp.52-53).

 

  • la transition juste est un enjeu central des politiques climatiques qui doit être piloté et suivi.
  • le débat sur la taxe carbone a pris en France une dimension importante pour la transition juste et doit évoluer. La trajectoire de tarification du carbone actuelle est insuffisante pour permettre à elle seule l’atteinte les objectifs de la SNBC. Le gouvernement doit prévoir une stratégie crédible qui peut passer par une reprise de la croissance de la taxation du carbone ou par un renforcement des mesures réglementaires,
  • la transition juste concerne aussi des questions d’emploi,
  • la transition juste doit veiller à réduire les inégalités et les vulnérabilités induites par le changement climatique ou les politiques de transition,
  • la transition juste est enfin un enjeu politique qui appelle une redevabilité exemplaire de l’État.

 

La Convention collective pour le climat

La Convention citoyenne pour le climat (CCC – lire notre article sur le sujet), mobilisation collective mise en place par le gouvernement français, est une initiative remarquable à valoriser. Elle démontre que des personnes d’horizons géographiques, sociaux, politiques et culturels différents peuvent pleinement percevoir l’urgence climatique et converger en quelques mois sur de nombreuses propositions d’envergure intégrant action pour le climat et justice sociale. Le HCC recommande qu’y soit donnée une suite à la hauteur du travail collectif effectué, tel que s’y est engagé le gouvernement. Le HCC souligne que les propositions du CCC doivent être valorisées mais que l’Etat reste le garant de la mise en œuvre des politiques publiques climat et de leur équité, ainsi que de l’atteinte des objectifs climat de la France.

 

En savoir plus :

rapport intégral du HCC   |   résumé   |   communiqué.

communiqué du Ministère de la Transition écologique

 

Le Haut Conseil pour le Climat et contexte de son nouveau rapport

Présidé par la climatologue franco-canadienne Corinne Le Quéré, le HCC est une autorité d’évaluation indépendante composée de 13 membres, spécialistes des sciences du climat, de l’économie, de l’agronomie et de la transition énergétique. Il a été formellement institué par la loi énergie-climat (article 10). Voir tous les membres (pour plus de détails sur la genèse du HCC, lire notre article sur le sujet). Placé auprès du Premier Ministre, le HCC est chargé d’apporter un éclairage sur la politique climat du Gouvernement. Ainsi, le HCC doit rendre chaque année un rapport sur :

  • le respect de la trajectoire de baisse des émissions de gaz à effet de serre (GES),
  • la mise en œuvre des politiques et mesures publiques climat,
  • la durabilité économique, sociale et environnementale de ces politiques et mesures,
  • une mise en perspective des engagements et actions de la France par rapport à ceux d’autres pays.

Dans son rapport annuel, le HCC doit formuler des recommandations et des propositions pour améliorer l’action de la France. Le 25 juin 2019, le HCC avait remis son premier rapport d’évaluation au Premier Ministre (lire notre article sur le sujet). Une des sept recommandations formulées dans ce rapport était d’évaluer systématiquement l’impact en émissions de GES des politiques et mesures publiques, en cohérence avec la Stratégie nationale bas-carbone (SNBClire notre brève sur le sujet). En réponse à cette recommandation, le Gouvernement a saisi le HCC afin qu’il détermine un cadrage préalable des méthodes d’évaluation des lois et projets de loi en regard du climat. Le 12 décembre 2019, le HCC a publié un rapport intitulé “Evaluer les lois en cohérence avec les ambitions” qui visait à clarifier les enjeux de l’évaluation des lois au regard du climat (lire notre brève sur le sujet).

Le 22 avril 2020, pendant la crise du Covid-19, le HCC a publié un rapport spécial intitulé « Climat, santé : mieux prévenir, mieux guérir – Accélérer la transition juste pour renforcer notre résilience aux risques sanitaires et climatiques ». Ce rapport propose des pistes d’actions pour allier sortie de crise sanitaire et atteinte des objectifs vers la neutralité carbone (lire notre brève sur le sujet).

 

 

 

 

 

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