Notre guide des négociations pour mieux comprendre la COP-30

La Conférence de l’ONU sur le Climat se tient du 10 au 21 novembre 2025 à Belém, au Brésil. La COP-30, qui fait partie de cette Conférence, est une COP à forts enjeux où la priorité absolue sera de faire le point sur la troisième série des contributions nationales (NDC) soumises à la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC), de prendre acte du déficit d’ambition et de définir une feuille de route pour le réduire d’ici 2030. L’accent devrait également être mis sur la concrétisation de la mise en œuvre des engagements politiques de Dubaï (au premier rang desquels la transition vers la sortie des combustibles fossiles), sur la concrétisation de la feuille de route pour parvenir à l’objectif des 1 300 Md$/an d’ici 2035, ainsi que sur l’adoption des 100 indicateurs de suivi de l’objectif global en matière d’adaptation.

Pour le déroulement de la Conférence de l’ONU sur le Climat à Belém et les enjeux, se reporter à notre article « COP-30 à Belém sous Présidence brésilienne : déroulement et enjeux » .

Rappel de l’articulation des différents organes de la CCNUCC

Les organes subsidiaires SBSTA et SBI sont des organes techniques mis à disposition de la COP, de la CMP et de la CMA.

Le Citepa vous propose un guide pour comprendre où en étaient restées, avant l’ouverture de la Conférence de Belém sur le climat, les négociations sur les sujets à forts enjeux, en particulier :

• l’atténuation ;
• le financement climat ;
• l’adaptation ;
• le bilan mondial ;
• la transition juste ;
• les pertes et préjudices.

Ce guide, qui se veut un document de référence, reprend les étapes clés de l’historique de ces six sujets majeurs pour permettre aux lecteurs de mieux comprendre les enjeux actuels dudit sujet.

[

1)     Atténuation (article 4) CMA

Enjeu n° 1 : Renforcer l’ambition 2035 : niveau d’ambition individuelle

Le principal enjeu pour la CMA-7 sur le sujet atténuation est de renforcer l’ambition des Parties dans le contexte de la remise des NDC (« contributions déterminées au niveau national » – CDN en français, NDC en anglais) mises à jour ou des NDC nouvelles. Ces nouvelles NDC dans cette troisième série ont été baptisées les NDC 3.0. Celles-ci devraient être alignées, dans leur ensemble, avec une trajectoire d’émissions de GES compatible avec les objectifs +1,5°C et +2°C, en s’appuyant sur les enseignements tirés du premier bilan mondial, dont la phase politique s’est déroulée à Dubaï lors de la CMA-5. En amont de la CMA-7 à Belém, de fortes attentes de la société civile et des ONG vis-à-vis d’un nécessaire renforcement de l’ambition des NDC sont observées.

Contexte : les NDC

Les Parties à l’Accord de Paris ont l’obligation de soumettre une NDC tous les cinq ans (cf. art. 4.9). Les contributions nationales (NDC), à savoir les plans climat nationaux, sont ainsi au cœur du régime de l’Accord (article 4). Les NDC successives de chaque Partie représenteront une progression par rapport à la NDC précédente qui correspondra à son plus haut niveau d’ambition possible (cf. art. 4.4). Il y a déjà eu deux cycles de NDC : 2015, puis 2020-2021 avec les engagements des États allant jusqu’en 2030. On en est aujourd’hui au 3^e cycle avec les engagements des États allant jusqu’en 2035.

Les objectifs des NDC actuelles sont insuffisants au regard des objectifs +1,5°C et de +2°C. Compte tenu de cette insuffisance, le renforcement de l’ambition 2035 des États via leur NDC 3.0 à soumettre à la CCNUCC sera donc un enjeu majeur à la COP-30, d’autant plus que les Parties devaient soumettre leur NDC 3.0 en amont de Belém et au plus tard avant fin 2025 (cf. décision 1/CP.21, § 23 et 24) et qu’elles doivent couvrir la période jusqu’en 2035 et ce, conformément au mécanisme de révision quinquennale des NDC, juridiquement contraignant (cf. art. 4.2).

L’échéance formelle pour la remise des NDC 3.0 était le 10 février 2025 : au moins neuf à 12 mois en amont de la CMA-7 (le 10 novembre 2025), soit entre le 10 novembre 2024 et le 10 février 2025 (cf. décision 1/CP.21, § 25). À Glasgow, lors de la 3^e réunion des Parties à l’Accord de Paris (CMA-3, nov. 2021), les Parties ont été « encouragées » à soumettre leur NDC 3.0 en 2025 avec pour date la fin 2035 (décision 6/CMA.3, § 2). Cette échéance a été réaffirmée dans le cadre du bilan mondial de l’action climat (Global Stocktake) réalisé à Dubaï (nov. 2023) (cf. paragraphe 166 de la décision 1/CMA.5).

À Glasgow, les Parties ont également été priées de revoir et d’améliorer les objectifs fixés pour 2030 dans leurs NDC pour qu’ils s’alignent avec une trajectoire d’émissions de GES qui soit compatible avec les objectifs de +2°C et +1,5°C (cf. Pacte de Glasgow : décision 1/CMA.3, § 29).

Par ailleurs, les NDC 3.0 devraient prendre en compte les résultats du Bilan mondial de l’action climat (Global Stocktake) actés à Dubaï (décision 1/CMA.5), et notamment la traduction des engagements pris en actions concrètes, et surtout les objectifs du § 28, au premier rang desquels :

• 28 (e) : assurer une transition juste, ordonnée et équitable vers une sortie des énergies fossiles dans les systèmes énergétiques ;
• 28 (a) : tripler la capacité mondiale de production des EnR et doubler le taux annuel moyen mondial d’amélioration de l’efficacité énergétique d’ici 2030 ;
• 28 (f) : accélérer une réduction forte des émissions de GES hors CO₂, en particulier les émissions de CH_4.

Or, à l’échéance formelle du 10 février 2025, seules 15 Parties à l’Accord de Paris avaient soumis leur NDC 3.0 : Émirats arabes unis, Brésil, USA, Botswana, Uruguay, Suisse, UK, Nouvelle-Zélande, Andorre, Lesotho, Equateur, Sainte-Lucie, Iles Marshall, Singapour et Zimbabwe (dont quatre pays industrialisés).

Au 3 novembre 2025, 59 autres Parties avaient également soumis leur NDC 3.0 Canada, Japon, Monténégro, Maldives, Cuba, Zambie, Kenya, Moldavie, Népal, Belize, Norvège, Monaco, Niue, Cambodge, Iles Solomon, Barbade, Somalie, Liechtenstein, Serbie, Angla,  Vatican, Australie, Nicaragua, Honduras, Tunisie, Jordanie, Nigeria, Eswatini, Tonga, Chili, Mongolie, Vanuatu, Micronésie, Pakistan, Libéria, Colombie, Sri Lanka, Tuvalu, Ethiopie, Ile Maurice, Bangladesh, Russie, Seychelles, Liban, Sao Tomé-et-Principe, Islande, Panama, Saint Vincent-et-les-Grenadines, Kirghizistan, Malaisie, Afrique du Sud, Indonésie, Zambie, Venezuela, Mauritanie, Brunei Darussalam, Côte d’Ivoire, Cap verte, Chine (dont huit pays industrialisés).

A noter surtout que seules 10 pays du G20 ont soumis leur NDC 3.0 : Afrique du Sud, Australie, Brésil, Canada, Chine, Indonésie, Japon, Russie, UK, USA et ce, alors que les 19 pays du G20 représentent 77% des émissions mondiales de GES, source : PNUE, Emissions Gap Report 2024, 24 oct. 2024) Manquent à l’appel alors l’Arabie saoudite, l’Argentine, la Corée du Sud, l’Inde, le Mexique, la Turquie, l’Allemagne, la France et l’Italie [ainsi que l’UE, sachant que l’UE soumet une seule et unique NDC couvrant l’ensemble des Vingt-sept].

Ainsi, au total, 74 Parties à l’Accord de Paris sur les 195, soit 40% du total, ont soumis leur NDC 3.0 (restent donc 121 Parties à soumettre leur NDC) mais en réalité à la suite du retrait notifié par les Etats-Unis, il s’agit de neuf pays du G20, 73 Parties sur 194, soit 37% du total.

• voir liste des NDC soumises sur le site de la CCNUCC,
• voir outil de suivi des NDC soumises du World Resources Institute : ils prévoient de lancer un nouvel outil de suivi des NDC 3.0 (2025 NDC Tracker),
• voir aussi l’outil de suivi des objectifs/engagements des États mis en place par Climate Action Tracker.
• voir le 5^e rapport de synthèse établi par le secrétariat de la CCNUCC, publié le 28 octobre 2025 : il couvre 64 NDC 3.0 (couvrant 64 Parties) soumises à la CCNUCC via le registre NDC du 1^er janvier 2024 au 30 sept. 2025. Donc il fournit un aperçu partiel de l’impact des objectifs et mesures fixés par ces 64 NDC sur la trajectoire des émissions de GES aux horizons 2030 et 2035. Voir aussi le communiqué de la CCNUCC. Le Secrétariat prévoit de publier une mise à jour de ce 5^e rapport pendant la COP-30 à Belém pour prendre en compte les NDC soumises après l’échéance du 30 septembre 2025.

Enjeu de la Conférence de Belém (CMA-7) : les pays grands émetteurs qui n’ont pas renforcé leurs objectifs climat dans leur NDC-2 devraient soumettre rapidement une NDC 3.0 avec des objectifs renforcés.

[

Enjeu n° 2 : Faire le point sur les NDC 3.0 et renforcer l’ambition 2035 : niveau d’ambition collective

Outre les NDC 3.0 des Parties à titre individuel, l’impact collectif de l’ensemble des NDC 3.0 sera d’une importance majeure à Belém.

Aujourd’hui, il existe encore un écart important entre la science et l’ambition 2030, c’est-à-dire entre, d’une part, les projections d’émissions de GES à l’horizon 2030 basées sur les engagements de réduction des NDC-2, et d’autre part le niveau d’ambition collective nécessaire en 2030 pour ramener les émissions mondiales sur une trajectoire compatible avec les objectifs +1,5°C et +2°C. Selon le PNUE (Emissions Gap Report 2024) qui fait autorité en la matière, cet écart en 2030 est compris entre 19 GtCO₂e et 22 GtCO₂e pour respecter l’objectif +1,5°C. Sur la base des NDC actuelles, toujours selon le PNUE, le réchauffement se situerait entre +2,6°C [objectifs conditionnels des NDC actuelles + objectifs inconditionnels des NDC actuelles] et +2,8°C [objectifs inconditionnels des NDC actuelles seulement]. L’édition 2025 de ce rapport, qui devrait être publiée le 7 novembre 2025, nous dira si cet écart s’est encore creusé. Il y a fort à parier qu’il y aura également un écart important en 2035 sur la base des NDC 3.0. Enfin, le Secrétariat de la CCNUCC doit également publier fin octobre 2025 son rapport de synthèse de l’impact agrégé des NDC 3.0 soumises avant le 30 septembre 2025.

La COP-30 (ou plutôt la CMA-7) sera donc le moment de vérifier si les Parties ont intégré dans leur NDC les acquis politiques du bilan mondial, et surtout la transition vers la sortie des combustibles fossiles.

Questions cruciales sur l’ambition à examiner à Belém :

• comment [et dans quel volet des négociations – voir plus loin] aborder le problème de l’écart entre la science (objectif +1,5°C) et l’ambition collective des Parties (projections d’émissions en 2035 sur la base des objectifs de réduction nationaux inscrits dans ces NDC 3.0) ?
• les Parties vont-elles parvenir à reconnaître collectivement et explicitement cet écart ?
• comment combler cet écart ? Autrement dit, comment renforcer l’ambition collective ?
• comment assurer la mise en œuvre effective des NDC 3.0 et des objectifs déjà fixés par les NDC-2 ?

Il faut cibler non seulement les émissions des pays industrialisés mais aussi, et surtout, celles des pays en développement (PED), en premier lieu les pays émergents car ceux-ci représentent 58% des émissions mondiales de GES en 2024 (contre 30% en 1990) (source : calculs Citepa d’après base de données EDGAR/Commission européenne) et elles contribuent le plus à la croissance annuelle des émissions.

 

Part des émissions de GES des pays émergents dans les émissions mondiales totales 1990-2024

1990

Part des pays industrialisés : 60% | Part des pays émergents : 30% | Part des autres PED : 10%

2024

Part des pays industrialisés : 32% | Part des pays émergents : 58% | Part des autres PED : 10%

NB. Émissions territoriales (hors UTCATF)

(source : calculs Citepa d’après la base de données EDGAR/Commission européenne).

Selon l’AIE, en 2024, les émissions de CO₂ ont crû dans les pays émergents et en développement, compensant les réductions réalisées par les pays industrialisés (UE, Japon, USA,…) (source : Global Energy Review 2024, p.33)

La crédibilité de la COP-30 dépendra donc de la façon dont les Parties réagiront à l’écart en matière d’ambition des NDC. La COP-30 doit aboutir à un résultat concret sur l’atténuation, étant donné l’urgence climatique. La COP-30 doit aboutir à une décision faisant le point sur les NDC car elles sont le focus de Belém.

Pour creuser cette question en amont de Belém, la présidence brésilienne de la COP-30 a convoqué des consultations informelles avec les chefs de délégation (en virtuel) le 11 septembre 2025. L’objet non officiel de ces consultations était d’éviter des divergences d’opinion des Parties sur l’ordre du jour (agenda) au début de la COP-30, ce qui retarderait l’adoption de l’ordre du jour, comme lors de l’ouverture de la CMA-6 à Bakou (11 nov. 2024). Pour faciliter les échanges, la Présidence a invité les chefs de délégation à examiner deux questions :

• comment devons-nous réagir collectivement à la nouvelle série de NDC et au rapport de synthèse sur les NDC qui sera publié par le Secrétariat de la CCNUCC en octobre 2025 ? Quel contenu et quelle forme de notre réponse collective ? [c’est-à-dire quelle prise de position adopter ?]
• quelles autres questions (y compris celles qui ne sont pas inscrites aux ordres du jour provisoires de la COP-30, de la CMP-20, de la CMA-7, du SBSTA-63 et du SBI-63) pourraient être soumises aux consultations de la Présidence et mériteraient également d’être examinées ?

D’un côté, pour les pays industrialisés, les pays les moins avancés, les petits États insulaires, les pays de l’Amérique latine et les Émirats arabes unis, un des principaux objectifs de la COP-30 est de faire le point sur les NDC 3.0. Ils se sont prononcés en faveur d’une décision de la COP/CMA en ce sens :

• qui constitue une prise de position forte vis-à-vis du manque d’ambition constaté, idéalement sous forme d’un résultat négocié et adopté par l’ensemble des Parties ;
• qui reconnaisse :

• • d’une part, les progrès dans le renforcement de l’ambition dans les NDC 3.0 déjà soumises et,
  • d’autre part, l’écart qui reste entre l’ambition (projections 2035 basées sur les objectifs de réduction fixées dans les NDC) et la science (objectif +1,5°C) ;

• qui définisse une trajectoire pour accélérer et renforcer l’action climat dans les années à venir.

De l’autre côté, plusieurs pays émergents à revenu élevé (dont la Chine, l’Arabie saoudite et l’Inde) se sont opposés à cette proposition. Ils ont fait valoir que les discussions sur les NDC 3.0 et le rapport de synthèse à venir ne sont pas inscrites à l’ordre du jour de la CMA-7 (voir plus loin). Selon ces pays, cette démarche n’est pas compatible avec le principe « déterminée au niveau national » des NDC. Ils ont souligné que le seul espace pour débattre des efforts collectifs en matière d’action climat et du manque d’ambition demeure le Bilan mondial de l’action climat (Global Stocktake). L’Arabie saoudite a insisté sur l’importance pour la présidence de la COP-30 de cibler les questions sur le financement et le commerce (sous entendu le mécanisme d’ajustement carbone à la frontière de l’UE [CBAM]).

Ces divergences et ces positions intransigeantes augurent mal pour l’adoption, à Belém, d’une prise de position forte, consensuelle et concrète sur le besoin de renforcer l’ambition climat des Parties.

Enfin, il faut garder à l’esprit que le problème de l’écart en termes d’ambition est plus profond, plus large et plus transversal : il va au-delà de l’atténuation, il englobe également l’adaptation, le financement (et surtout le financement de l’adaptation et le financement des pertes et préjudices).

Selon certains observateurs, la solution la plus crédible à Belém pour acter le déficit d’ambition serait via une décision « chapeau » (« cover decision ») , c’est-à-dire une décision, élaborée sous le pilotage de la présidence, définissant une vision politique à portée large assortie de messages politiques, et couvrant tous les grands enjeux (allant donc au-delà des seuls sujets à l’ordre du jour). Donc une déclaration politique non issue d’un mandat de négociation spécifique de la COP/CMA.

On a vu des décisions chapeau dans des COP précédentes, par exemple :

• le Pacte de Glasgow pour le climat (décision 1/CP.26, 2021) qui constituait une grande avancée car il citait pour la première fois dans une décision de la COP le charbon (« élimination progressive du charbon… »),.
• le Chile-Madrid Time for Action (décision 1/CP.25, 2019).

Une décision chapeau pourrait constituer le meilleur moyen en termes de procédure pour aboutir à un paquet équilibré sur l’ambition et le déficit d’ambition, en donnant un signal politique fort.

Enjeu de la Conférence de Belém (CMA-7) :  prendre acte du déficit d’ambition collective des NDC et définir une feuille de route ou établir un processus pour réduire, voire combler ce déficit (« rectifier le tir » comme dit le Secrétaire général de l’ONU, Antonio Guterres) : cela passe forcément par le renforcement des NDC 3.0

 

Enjeu n° 3 : Inscrire à l’ordre du jour de la CMA-7 le sujet des NDC 3.0 et de leur niveau d’ambition collective

Comme expliqué plus haut, la série des NDC 3.0 soumise va faire l’objet de discussions à Belém mais le sujet des NDC et de leur niveau d’ambition collective n’est pas formellement inscrit à l’ordre du jour (agenda item) de la CMA-7. La seule mention dans l’ordre du jour provisoire de la CMA-7 (version datée du 5 sept. 2025) est dans la rubrique « Autres questions » : le rapport de synthèse de la CCNUCC sur les NDC 3.0. La question de savoir dans quel volet des négociations il faut aborder le sujet des NDC 3.0 va revenir sur le tapis à Belém et ce, dès l’ouverture car il s’agit d’un sujet très clivant.

Lors des consultations informelles du 11 septembre 2025 avec les chefs de délégation, l’UE a proposé d’inscrire un nouveau sujet à l’ordre du jour qui aborde le niveau d’ambition collective des NDC et les étapes nécessaires pour combler l’écart qui reste (il s’agit d’une priorité pour l’UE). Cependant, plusieurs pays émergents à revenu élevé (dont la Chine, l’Arabie saoudite et l’Inde) s’y sont fortement opposés.

Enjeu de la Conférence de Belém (CMA-7) : Inscrire formellement le sujet des NDC et de leur niveau d’ambition à ordre du jour de la CMA-7.

[

Enjeu n° 4 : Faire aboutir le programme de travail sur l’ambition et la mise en œuvre en matière d’atténuation (MWP)

Les Parties vont reprendre les négociations dans le cadre du programme de travail sur l’ambition et la mise en œuvre en matière d’atténuation (MWP). Les négociations avancent très lentement en raison de fortes divergences observées à Dubaï (décembre 2023) et à Bakou (novembre 2024), surtout entre pays industrialisés et pays en développement. Les Parties devront surmonter leurs fortes divergences pour faire aboutir les négociations sur une décision à la hauteur des enjeux de l’atténuation. In fine, il s’agira pour la CMA-7 de faire déboucher le programme MWP sur des résultats concrets, tant en matière de réduction collective des émissions qui soient compatibles avec les objectifs de +2°C et de +1,5°C, qu’en matière de mise en oeuvre.

Contexte : Le programme de travail sur l’ambition en matière d’atténuation

Avancées réalisées à Glasgow (2021), Bonn (2022) et Charm el-Cheikh (2022)

À Glasgow, lors de la 3^e réunion des Parties à l’Accord de Paris (CMA-3), celles-ci s’étaient mises d’accord pour lancer un programme de travail pour relever de façon urgente le niveau d’ambition collectif en matière d’atténuation (cf. Pacte de Glasgow : décision 1/CMA.3, § 27). La CMA-3 avait également demandé conjointement au SBSTA et au SBI de lui soumettre un projet de décision sur cette question pour examen et adoption à la CMA-4 à Charm el-Cheikh. Or, les sessions intermédiaires de négociations intermédiaires du SBSTA-56 et du SBI-56 de Bonn (6-16 juin 2022 – lire notre article) n’ont abouti à aucune avancée concrète. C’était donc retour à la case départ à Charm el-Cheikh (nov. 2022) : ainsi, lors de la CMA-4, les Parties sont parvenues à adopter la décision 4/CMA.4 pour amorcer la concrétisation de ce programme de travail, désormais dénommé programme de travail sur l’ambition et la mise en œuvre en matière d’atténuation (Mitigation ambition and implementation work programme ou MWP). Ce programme est mené conjointement sous l’égide du SBSTA et du SBI.

La décision 4/CMA.4 était faible car elle précisait essentiellement les modalités procédurales pour la mise en œuvre du programme de travail :

• la mise en œuvre du programme doit démarrer après la fin de la Conférence de Charm el Cheikh,
• il sera mené sous l’égide de la CMA,
• le programme de travail prévoit au moins deux dialogues par an.

Surtout, la décision soulignait que les résultats qui en découleront seraient « non-coercitifs, non-punitifs, fondés sur la facilitation, respectueux de la souveraineté nationale et des circonstances nationales, en prenant en compte le fait que les NDC sont déterminées au niveau national et n’imposeront pas de nouveaux objectifs ou de nouvelles cibles ».

Par ailleurs, comme à Bonn en juin 2022, les négociations ont fait ressortir fortes divergences d’opinion entre les Parties sur la durée de ce programme :

• d’un côté, l’UE, les États-Unis et les pays vulnérables soutenaient une date de fin des travaux en 2030 pour produire des résultats concrets,
• de l’autre côté, la Chine, l’Inde, et le groupe des pays arabes préféraient une durée de 12 mois (2023).

Les Parties ont fini par trouver un compromis : 2026, toutefois avec la possibilité pour la CMA-8 en 2026 de décider de poursuivre ce programme de travail.

La CMA-4 a également décidé, via la décision 4/CMA.4 (paragraphe 8), de tenir au moins deux dialogues mondiaux (Global Dialogues) chaque année dans le cadre du programme de travail, l’un avant la première session des organes subsidiaires à Bonn, à partir de la 58^e session (SB-58, 5-15 juin 2023), et l’autre avant la 2^e session des organes subsidiaires (en même temps que la COP), à partir de la 59^e session (30 nov. – 6 déc. 2023).

Le premier dialogue mondial s’est tenu les 3-4 juin 2023 à la veille de l’ouverture des SB-58. Voir programme et note d’information des co-Présidents du programme de travail MWP (du 2 juin 2023).

Le 2^e dialogue mondial a eu lieu à Abu Dhabi, Émirats arabes unis, les 15-16 octobre 2023. Voir programme et note d’information.

Le 3^e dialogue mondial a eu lieu à Bonn, Allemagne, le 27-29 mai 2024. Voir programme et synthèse des résultats.

Le 4^e dialogue mondial a eu lieu à Charm el-Cheikh, Égypte, les 4-5 octobre 2024. Voir programme et note d’information.

Le 5^e dialogue mondial a eu lieu à Panama City, Panama les 19-20 mai 2025. Voir programme et synthèse des résultats.

Le 6^e dialogue mondial a eu lieu à Addis Ababa, Éthiopie les 5-6 septembre 2025. Voir programme.

[

Avancées réalisées à Dubaï (décembre 2023)

Lors de la CMA-5, à Dubaï en décembre 2023, il y a eu de vifs débats sur le mandat du programme de travail MWP, et notamment sur la question de savoir s’il couvre le sujet des combustibles fossiles et si la décision finale devait contenir des messages politiques. Il n’y a donc pas eu d’avancées concrètes sur le fond du problème. La décision finale (décision 4/CMA.5) est plutôt de nature procédurale (axée sur la forme plutôt que sur le fond) en raison du manque de consensus sur le mandat du programme de travail et sur la question de savoir qui doit assumer la responsabilité de réduction des émissions et comment. Les références à l’objectif +1,5°C qui figuraient dans la version précédente du projet de décision (version du 9 déc. @00h30) ont été supprimées : « la CMA note l’évaluation du Giec, selon laquelle les impacts du changement climatique seront beaucoup plus faibles avec un réchauffement à +1,5°C qu’à +2°C et en notant la détermination [collective] de poursuivre les efforts pour limiter le réchauffement à +1,5°C » [7^e considérant] ;  « la CMA souligne l’importance d’accélérer la transition énergétique juste pour maintenir le réchauffement bien en dessous de +2°C, tout en poursuivant les efforts pour le limiter à +1,5°C » [§ 5]. A également été supprimé le passage suivant : [11^e considérant] : « la CMA note qu’il est urgent que les Parties renforcent leurs efforts collectifs de réduction des émissions par la mise en œuvre accélérée des mesures de réduction nationales » (NDC). Ainsi, le texte final de la décision 4/CMA.5 a été vidé de toute substance.

[

Avancées réalisées à Bonn (juin 2024)

En dépit de négociations intenses, les Parties ne sont pas parvenues à un consensus sur un projet de conclusions en raison des divergences sur la question de savoir s’il fallait viser un résultat procédural (sur la forme) ou un résultat sur le fond. Comme lors de la CMA-5, à Dubaï en décembre 2023, les divergences entre Parties portaient en grande partie sur le mandat du programme de travail, et notamment à l’égard des résultats du bilan mondial de l’action climat (Global Stocktake ou GST) obtenus au terme de sa phase politique qui s’est déroulée à Dubaï.

D’un côté, plusieurs groupes de négociation (AOSIS, pays de l’Amérique latine [AILAC], UE,) ou Parties individuelles (Japon,…) se sont prononcés pour un projet de décision qui refléterait et s’appuierait sur les résultats du GST. En effet, aux termes du paragraphe 186 de la décision 1/CMA.5 sur le GST, « la CMA invite les responsables des programmes de travail et des organes constitués relevant de l’Accord de Paris à prendre en considération les résultats pertinents du GST dans la planification de leurs futurs travaux, dans le respect de leurs mandats ».

Pour une explication des différents groupes de négociation, se reporter à l’annexe 3 de notre dossier de fond sur la COP-27 (p.65).

De l’autre côté, le groupe de négociation des pays en développement ayant une vision similaire (Like-Minded Developing Countries ou LMDC), Chine en tête, et le groupe de négociation des pays arabes (le groupe arabe), Arabie saoudite en tête, ont refusé de participer constructivement aux discussions sur le volet MWP. Ainsi, ils ont soutenu que le paragraphe 186 de la décision 1/CMA.5 ne s’applique pas au MWP et se sont opposés à ce que les résultats du GST (et notamment toute mention de la nécessité de s’éloigner des combustibles fossiles [« transitioning away from fossil fuels »[1]], cf. décision 1/CMA.5, paragraphe 28d) soient repris dans le projet de décision à élaborer pour examen lors de la CMA-6 à Bakou.

Ce sujet à l’ordre du jour (agenda item) des travaux des SB et de la CMA est le seul qui soit explicitement axé sur l’atténuation, d’où l’importance de débloquer et d’accélérer les négociations, étant donné le besoin urgent de réduire les émissions mondiales de GES. Selon Fernanda Carvalho, chargée de politique climat et énergie mondiale auprès du WWF International, « il faut accélérer radicalement les travaux sur le MWP et sur les discussions sur les contributions nationales (NDC)… Les discussions sur l’atténuation à Bonn – ou manque de discussions – sont complétement déconnectées d’une réalité triste : la fenêtre de tir pour respecter l’objectif +1,5°C se ferme rapidement… » (propos rapportés par Carbon Brief, 13 juin 2024).

Le groupe de négociation LMDC, le groupe africain et le groupe arabe ont souligné que le MWP ne devrait pas imposer d’objectifs aux pays, soutenant au contraire que l’objectif du programme était de faciliter les dialogues. De nouveaux objectifs via l’intégration de messages clés iraient au-delà du mandat du MWP et imposeraient des charges supplémentaires aux pays en développement.

Ces divergences de position – entre les Parties en faveur d’un projet de texte portant sur le fond du sujet, assorti d’objectifs concrets, et celles préférant un projet de texte de nature strictement procédurale – ont continué pendant toute la durée des négociations sur ce volet.

Le dernier jour des négociations sur ce volet, le 12 juin 2024, les co-facilitateurs ont présenté un texte sous forme de projet de conclusions, ainsi qu’une note informelle (les deux documents datent du 11 juin 2024). Le groupe LMDC et le groupe arabe ont refusé de les examiner, soutenant que les co-facilitateurs n’avaient pas reçu de mandat pour les rédiger.

En raison de ces profondes divergences, les Parties n’ont pas pu se mettre d’accord sur un projet de conclusions.

[

Avancées réalisées à Bakou (nov. 2024)

Les négociations sur le MWP ont repris lors des sessions SB-61 à Bakou qui a vu de vifs débats sur les résultats attendus des travaux du MWP :  devraient-ils :

• aboutir à des résultats concrets ou simplement procéduraux ?
• s’articuler avec les résultats du bilan mondial adoptés à Dubaï (décision 1/CMA.5) et avec les NDC ?
• envoyer des messages politiques de haut niveau ?

La principale pomme de discorde était la question de savoir si le MWP devrait inclure des actions de réduction (transition vers la sortie des fossiles). Pour les pays industrialisés, il était essentiel de lier le MWP au bilan mondial et aux NDC alors que pour les groupes LMDC et arabe, l’intégration du bilan mondial ou des NDC dans le MWP était une ligne rouge. À la fin de la 1^ère semaine, il n’y a pas eu de consensus sur la note informelle (version du 15 nov. 2024@17h00, 10 p.) établie par les co-facilitateurs sur la base des négociations. Cette note a repris les deux engagements phares sur les combustibles fossiles, établis dans les paragraphes 28(d) [transition vers la sortie des fossiles] et 28(h) [élimination progressive des subventions aux fossiles] de la décision 1/CMA.5 sur les résultats du bilan mondial (adoptée à Dubaï).

Les groupes LMDC, arabe et africain ont rejeté la note, soutenant qu’elle dépassait le mandat du MWP. Le 16 nov. 2024, une coalition de pays industrialisés, de petits États insulaires, de pays les moins avancés et de certains pays d’Amérique latine souhaitait discuter de la question de savoir comment faire avancer ces deux engagements dans le cadre du MWP. Lors de la plénière de clôture des SB, plusieurs Parties (Arabie saoudite, groupe LMDC, Iran, Inde,…) se sont vigoureusement opposées à cette proposition. En raison de ce clivage de positions sur le mandat du MWP, ses deux co-Présidents ont proposé de ne pas poursuivre les négociations pendant la 2^e semaine, mais de les reporter aux sessions SB-62 à Bonn (juin 2025), ce qui aurait signifié que tous les travaux de la 1^ère semaine n’auraient pas été pris en compte.

Au début de la 2^e semaine, le 18 nov. 2024, lors d’une session plénière, plusieurs pays ont exprimé leur grande déception quant à l’état d’avancement des négociations sur l’atténuation et ils ont refusé de reporter les discussions à juin 2025. Certaines Parties (dont l’Australie) ont implicitement critiqué l’Arabie saoudite qui cherchait constamment à bloquer tout progrès sur la mise en œuvre de l’objectif de la transition vers la sortie des combustibles fossiles. Le Président de la COP-29 a donc décidé de ressusciter les négociations sur le MWP pour la 2^e semaine, en nommant deux Ministres (Norvège et Afrique du Sud) pour piloter les consultations politiques sur la démarche à suivre sur ce volet. Ce n’est que l’avant-dernier jour de la COP-29 (le 21 nov. 2024) que la 1^ère version du projet de texte de négociation a été proposée par la Présidence (version du 21/11/2024 @03h00 – ramenée à trois pages par rapport à 10 que contenait la note informelle du 15 nov. 2024) sur la base d’éléments de texte soumis par les co-facilitateurs des consultations politiques. Les deux engagements sur les combustibles fossiles établis dans la note informelle du 15 nov. ont été supprimés. Cette 1^ère version projet de texte ne comportait aucune articulation avec les résultats du bilan mondial. Il a été vivement critiqué par les pays industrialisés : l’envoyée spéciale de l’Allemagne pour le climat, Jennifer Morgan, l’a ainsi qualifié de « recul  majeur » (« A big step back », source : Climate Home News, 27 nov. 2024).

Le 22 nov. 2024, une 2^e version du projet de texte de négociation a été publiée (version du 22/11/2024 @11h30). Les trois références à l’objectif +1,5°C inscrites dans le préambule de la 1^ère version ont été supprimées, ce qui excluait donc la possibilité d’envoyer des messages politiques forts sur le processus de mise à jour des NDC. Cette 2^e version ne comportait pas non plus de référence aux engagements sur les combustibles fossiles, ni de langage concret et spécifique sur les mesures de réduction nécessaires. Elle était essentiellement axée sur les éléments de procédure, notamment les dialogues menés dans le cadre du MWP. C’est ce texte qui a été adopté en décision finale : la décision 2/CMA.6.

[

Avancées réalisées à Bonn (juin 2025)

Les délégués réunis à Bonn ont poursuivi les négociations sur le MWP sous forme de consultations. Celles-ci ont commencé par des discussions tendues le 18 juin 2025 (source : IISD/ENB, 18 juin 2025). L’Alliance des petits États insulaires (AOSIS) a notamment souligné que le MWP ne remplissait pas son mandat de renforcer l’ambition et la mise en œuvre des mesures d’atténuation, tandis que l’Association des États indépendants d’Amérique latine et des Caraïbes (AILAC) a déploré l’absence de résultats concrets des cinq premiers dialogues dans le cadre du MWP.

Les Parties ont ensuite examiné :

• la création d’une plate-forme numérique pour faciliter la mise en œuvre des actions d’atténuation, conformément au mandat de la décision 2/CMA.6,
• et les éléments d’un projet de décision pour examen et adoption par la CMA 7.

Les discussions ont fait ressortir de fortes divergences d’opinion sur ces deux volets. Sur le premier, plusieurs Parties (UE, Royaume-Uni, Canada,…) ont mis en garde contre la duplication des efforts. D’autres Parties (les groupes AOSIS et AILAC notamment) ont souligné que la création d’une plateforme ne devrait pas primer sur la finalité de base du MWP laquelle consiste à renforcer l’ambition en matière d’atténuation.

Sur le 2^e volet, les Parties n’ont pas été en mesure de parvenir à un consensus.

Les Parties n’ont pas non plus pu tomber d’accord sur la question de savoir si le MWP devrait continuer au-delà de l’échéance officielle prévue pour son achèvement, en 2026.

Enfin, les consultations n’ont pas donné lieu à un texte formel sous forme de projet de conclusions. Les SB ont donc fini par convenir de poursuivre l’examen de ce sujet lors des sessions SB-63. Les co-facilitateurs des consultations ont élaboré une note informelle sur les discussions de Bonn.

Voir note informelle du 26 juin 2025.

Enjeu de la Conférence de Bakou (CMA-6) : avancer sur la concrétisation du programme de travail MWP pour qu’il débouche sur des résultats concrets en matière d’ambition et mise en œuvre.

[

2) Financement climat (article 9) CMA

Le financement des actions climat des pays en développement par les pays industrialisés, sujet très controversé, voire clivant, constitue le « nerf de la guerre » des négociations au sein de la CCNUCC et surtout une source de tensions vives, voire de blocages lors des négociations depuis de très nombreuses années, surtout entre pays du Sud et pays du Nord.

Les négociations à Belém vont se dérouler dans le contexte du nouvel objectif collectif chiffré en matière de financement climat pour la période post-2025, objectif fixé à Bakou dans la dernière ligne droite des négociations le 23 novembre 2024.

Même si l’objectif des 100 Md$ par an à partir de 2020, fixé en 2009 et confirmé en 2010, a été atteint en 2022 (avec deux ans de retard donc), la non-atteinte de cet objectif en son année cible de 2020 et en 2021 a eu pour conséquence d’éroder sérieusement la confiance des pays en développement vis-à-vis des pays industrialisés et de freiner les progrès dans les autres axes de négociation (notamment l’atténuation). Pour rétablir la confiance entre les pays du Sud et les pays du Nord, ces derniers devraient faire preuve d’efforts renforcés pour accroître le financement climat public et privé et ce, sous forme de dons (subventions) plutôt que des prêts pour ne pas alourdir davantage le fardeau de la dette des pays bénéficiaires.

Le financement climat joue également un rôle crucial dans le renforcement de l’ambition des pays en développement. Ceux-ci ne manqueront pas de soulever, lors de la COP-29, l’atteinte tardive de l’objectif et notamment le déséquilibre persistant entre atténuation et adaptation, et de critiquer vivement le manque d’ambition des pays industrialisés en termes de financement climat.

[

L’objectif de 100 Md$ par an en 2020

Contexte

Lors de la COP-15 (2009 à Copenhague), les pays industrialisés s’étaient mis d’accord sur un objectif collectif : ils s’étaient engagés à mobiliser et à fournir, avant 2020, 100 milliards de $ US par an, à partir de sources publiques et privées, bilatérales et multilatérales, pour répondre aux besoins des pays en développement (PED) en matière d’atténuation et d’adaptation. Cet engagement avait été inscrit dans le paragraphe 8 de l’Accord de Copenhague (décision 2/CP.15) et formalisé dans le cadre des Accords de Cancún adoptés lors de la COP-16 (2010) et, plus précisément, au paragraphe 98 de la décision 1/CP.16. Une part appréciable de ce financement doit être acheminée via le Fonds vert [de Copenhague] pour le climat (Green Climate Fund ou GCF), établi également par l’Accord de Copenhague (paragraphe 10).

Lors de la COP-21 (2015 à Paris), l’objectif collectif avait été réitéré et prolongé jusqu’en 2025 (cf. paragraphe 53 de la décision 1/CP.21 accompagnant l’Accord de Paris). Au titre de l’article 9 paragraphe 4 de l’Accord de Paris, les Parties doivent viser à parvenir à un équilibre pour le financement climat des deux volets de l’action climat (atténuation et adaptation).

Pour les pays en développement, la concrétisation intégrale de l’engagement des 100 Md$/an par les pays industrialisés est considérée comme une condition sine qua non pour rétablir la confiance entre les deux catégories de pays. Ainsi, le dossier financement climat constitue depuis près de 20 ans une véritable pierre d’achoppement des négociations climat dans le cadre de la CCNUCC. Le sujet financement est crucial lors des COP car il constitue un préalable à toute avancée sur les autres sujets de négociation. Même si les experts s’accordent à reconnaître que les besoins financiers réels des pays en développement sont bien plus élevés que 100 Md$ par an, cet objectif sert surtout à démontrer un principe de solidarité qui constitue la clé d’un engagement collectif à agir. Il convient de garder à l’esprit que cet objectif de 100 Md$/an est symbolique car c’est un chiffre purement politique, négocié et adopté à la COP-15 à Copenhague en 2009. Il ne se base sur aucune évaluation technique des besoins financiers réels des pays en développement pour s’adapter au changement climatique et faire face à ses impacts irréversibles (pertes et préjudices). Ce chiffre de 100 Md$/an avait initialement été proposé en amont de la COP-15 par le Premier Ministre du Royaume-Uni de l’époque, Gordon Brown dans un discours intitulé « le chemin vers Copenhague » (The Road to Copenhagen), prononcé le 29 juin 2009.

Le montant de 100 Md$/an représenterait au bas mot un dixième du montant réel nécessaire (voir plus loin).

 

Les rapports d’évaluation de l’OCDE au regard de l’objectif des 100 Md$/an

Depuis 2015, l’OCDE produit, à la demande des pays donateurs, des analyses des progrès accomplis dans la réalisation de l’objectif des 100 milliards de $. Ces analyses reposent sur un cadre comptable robuste, conforme aux conclusions de la COP-24 convenues par toutes les Parties à l’Accord de Paris en ce qui concerne les sources de financement et les instruments financiers permettant de comptabiliser les ressources financières fournies et mobilisées par des interventions publiques (cf. décision 18/CMA.1). Les chiffres de l’OCDE rendent compte de quatre composantes distinctes du financement climatique fourni et mobilisé par les pays développés :

• le financement climat public bilatéral fourni par les institutions des pays développés, notamment les agences d’aide bilatérale et les banques de développement,
• le financement climat public multilatéral fourni par les banques multilatérales de développement et les fonds multilatéraux pour le climat, attribué aux pays développés,
• les crédits à l’exportation liés au climat bénéficiant d’un soutien public fournis par les agences officielles de crédit à l’exportation des pays développés, et
• le financement climat privé mobilisé par les financements climat publics bilatéraux et multilatéraux, attribués aux pays développés.

L’OCDE a publié précédemment plusieurs rapports sur le thème financement climat :

• 7 octobre 2015 : le premier rapport sur le financement climat en 2013-2014 au regard de l’objectif des 100 milliards de $ (voir p.36 de notre dossier de fond sur la COP-21),
• 29 novembre 2018 : 1^er rapport d’évaluation des flux financiers publics des pays industrialisés vers les pays en développement sur la période 2013-2017 (voir p.43 de notre dossier de fond sur la COP-24),
• 13 septembre 2019 : 2^e rapport d’évaluation de la mise en œuvre de l’objectif des 100 milliards de $ (couvrant la période 2013-2017),
• 6 novembre 2020 : 3^e rapport d’évaluation de la mise en œuvre de l’objectif des 100 milliards de $ (couvrant la période 2013-2018).
• 17 septembre 2021 : 4^e rapport d’évaluation de la mise en œuvre de l’objectif des 100 milliards de $ (couvrant la période 2013-2019).
• 29 juillet 2022 : 5^e rapport d’évaluation de la mise en œuvre de l’objectif des 100 milliards de $ (couvrant la période 2013-2020).

Cette 5^e évaluation présentait les chiffres définitifs, tant pour 2020, année cible de l’objectif, que pour l’ensemble de la période 2013-2020 et permet donc d’évaluer définitivement l’atteinte ou non de l’objectif des 100 Md$ (lire notre article). Ainsi, selon ce rapport, en 2020, le financement climat total fourni et mobilisé par les pays développés pour les pays en développement n’a pas atteint 100 Md$ mais s’est élevé à 83,3 Md$. L’OCDE pointe très clairement un écart de 16,7 Md$ entre le résultat 2020 et l’objectif 2020 de 100 Md$, lequel n’a donc pas été atteint à son échéance.

[

Le plan de mise en œuvre pour accélérer la réalisation de l’objectif 2020

Lors de la réunion ministérielle informelle à Londres, convoquée les 25-26 juillet 2021 par la présidence britannique de la COP-26, celle-ci a mandaté Jochen Flasbarth, alors Secrétaire d’État à l’Environnement de l’Allemagne, et Jonathan Wilkinson, alors ministre de l’Environnement et du Changement climatique du Canada, pour établir un plan clarifiant la façon dont les pays développés pourraient collectivement intensifier leurs efforts pour atteindre l’objectif des 100 Md $ par an jusqu’en 2025. Cette démarche a été jugée très importante pour regagner la confiance des pays en développement, pays bénéficiaires du soutien international.

Résultat : le 25 octobre 2021, la présidence britannique de la COP-26 a publié un plan de mise en œuvre (delivery plan) établi par MM. Flasbarth et Wilkinson conformément à leur mandat. Ce plan clarifie « quand et comment les pays développés atteindront l’objectif des 100 Md $ ». Le plan s’appuie sur des scénarios prospectifs du financement climat fourni par les pays développés sur la période 2021-2025, élaborés par l’OCDE et publiés le 25 octobre 2021 dans une note technique. Ces scénarios montrent que, si les engagements annoncés par les bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux sont respectés, cet objectif [des 100 Md $] devrait être atteint en 2023 et surpassé dans la période jusqu’à 2025. Sur cette base, l’analyse des deux Ministres « fournit la confiance que l’objectif serait atteint en 2023 », soit trois ans après son échéance et 13 ans après avoir été fixé.

Rapport d’étape de ce plan de mise en œuvre : le 28 octobre 2022, le ministère canadien de l’Environnement et du changement climatique et le ministère allemand de l’Environnement ont publié un rapport d’étape (progress report). Le rapport conclut entre autres que bien que des progrès significatifs aient été réalisés depuis le lancement du Plan de mise en œuvre du financement climat en amont de la COP-26, des efforts supplémentaires sont encore nécessaires pour améliorer l’ampleur, l’efficacité et l’accès au financement climat, et pour atteindre l’objectif de 100 Md$. Le rapport d’étape visait à contribuer à faire avancer le débat lors de la COP-27 et au-delà, alors que l’attention se porte d’ores et déjà sur l’objectif post-2025 pour le financement du climat.

Enfin, dans une lettre ouverte des deux ministres actuels de l’Environnement de l’Allemagne et du Canada (respectivement Jennifer Morgan et Stephen Guilbeault) en date du 15 septembre 2023, ceux-ci se sont montrés confiants que l’objectif sera atteint cette année, soit avec trois ans de retard.

[

Le 6^e bilan de l’OCDE sur les progrès vers la réalisation de l’objectif 2020 : objectif toujours non atteint

Le 16 novembre 2023, l’OCDE a publié sa sixième évaluation des progrès accomplis par les pays industrialisés en vue de la réalisation de l’objectif des 100 milliards de $ (Md$) par an avant 2020 pour aider les pays en développement à mettre en œuvre l’action climat (mesures d’atténuation et d’adaptation). En 2021, une année après l’année cible initiale de l’objectif de 100 Md$ dans le cadre de la CCNUCC, le financement climat total fourni et mobilisé par les pays développés pour les pays en développement s’est élevé à 89,6 Md$ (somme des quatre composantes) et donc n’a toujours pas atteint l’objectif de 100 Md$ initialement prévu pour 2020. Ce montant est néanmoins en hausse de 6,3 Md$ (+7,6%) par rapport aux 83,3 Md$ de 2020. Cette hausse de 7,6% est par ailleurs supérieure à la hausse de 4% entre 2019 et 2020 et à celle entre 2018 et 2019 (+2%). Cependant, ces deux dernières hausses contrastent nettement avec la progression de 10% entre 2017 et 2018 et de 21,5% entre 2016 et 2017.

Malgré les hausses d’ampleur différente entre 2016 et 2021, l’OCDE pointait très clairement un écart de 10,4 Md$ entre le résultat 2021 et l’objectif 2020 de 100 Md$, lequel n’a donc pas été atteint à son échéance.

[

Le 7^e bilan de l’OCDE sur les progrès vers la réalisation de l’objectif 2020 : objectif enfin atteint

Le 29 mai 2024, l’OCDE a publié sa septième évaluation des progrès accomplis par les pays industrialisés en vue de la réalisation de l’objectif des 100 milliards de $ (Md$) par an avant 2020. En 2022, deux ans après l’année cible initiale de l’objectif, le financement climat total fourni et mobilisé par les pays développés pour les pays en développement s’est élevé à 115,9 Md$ (somme des quatre composantes). Selon l’OCDE, les pays industrialisés ont ainsi atteint pour la première fois leur objectif annuel collectif de 100 Md$ initialement prévu pour 2020. Ce montant est en hausse de 26,3 Md$ (+30%) par rapport aux 89,6 Md$ de 2021. Cette réalisation intervient certes deux ans après l’année cible initiale de 2020, mais un an plus tôt que selon les projections établies par l’OCDE avant la COP-26, fondées sur les engagements et estimations des fournisseurs publics bilatéraux et multilatéraux de financement de la lutte contre le changement climatique. En raison de la hausse très importante (la plus forte hausse observée à ce jour d’une année sur l’autre (+26,3 Md$, soit +30% de plus qu’en 2021), le total pour 2022 a atteint un niveau qui, selon les projections de l’OCDE, n’était pas attendu avant 2025 (source : Scénarios prospectifs du financement climat fourni et mobilisé par les pays développés en 2021-2025, note technique de l’OCDE, 25 octobre 2021).

Ce 7^e bilan a montré également :

• que même si le financement privé a connu une hausse de 7,5 Md$ entre 2021 et 2022 (+52%) après plusieurs années de relative stagnation, sa part dans le total fourni reste faible (19% en 2022) ;
• que, malgré l’intensification de la crise de l’endettement de nombreux pays en développement, la plus grande partie du financement climat public demeure sous forme de prêts (69%). Quant aux dons (subventions), ils représentent 28%, tandis que les volumes de prises de participation (dans des entreprises, projets et fonds) sont restés modestes (4%). Entre 2016 et 2022, le niveau annuel des subventions a augmenté de près de 13,4 Md$, en passant de 12,3 Md$ à 25,6 Md$ (soit plus du double) avec une croissance de 109%, dépassant la croissance de 91% des prêts publics, qui ont augmenté de 30,3 Md$ ;
• que le déséquilibre du soutien financier apporté par les pays industrialisés aux pays en développement entre l’atténuation (60% du total fourni) et l’adaptation (28%) persiste alors que l’adaptation représente pour les pays en développement, et notamment les pays vulnérables (petits Etats insulaires et pays les moins avancés en tête), un enjeu beaucoup plus important que l’atténuation.

Le nouvel objectif collectif chiffré en matière de financement climat pour la période post-2025

Enjeu n°1 : Concrétiser le nouvel objectif collectif chiffré en matière de financement climat (NCQG) pour la période post-2025

Le deuxième enjeu prioritaire pour la présidence à Belém, après celui du renforcement de l’ambition, est de concrétiser la feuille de route vers la réalisation de l’objectif global des 1 300 Md$/an d’ici 2035. Cet enjeu est indispensable pour rétablir la confiance entre pays du Sud et pays du Nord qui a été sérieusement érodée, d’une part, puisque les pays du Nord ont atteint l’objectif des 100 Md$/an avec deux ans de retard et d’autre part, car les pays du Sud sont fortement déçus du montant final de l’objectif central en matière de financement climat fixé à Bakou au terme de la CMA-6 : 300 Md$/an d’ici 2035). Des avancées concrètes sur le sujet clivant du soutien financier par les pays industrialisés aux pays en développement est un préalable pour débloquer les négociations afin d’avancer dans les autres axes de négociation (atténuation en tête). Le financement climat joue un rôle crucial dans le renforcement de l’ambition des pays en développement (notamment en matière de transition énergétique).

[

Contexte

Conformément à la décision 1/CP.21 (paragraphe 53), la réunion des Parties à l’Accord de Paris (CMA) doit fixer, avant 2025, un nouvel objectif collectif chiffré post-2025 (New collective quantified goal [NCQG] on climate finance) en matière de financement des actions climat à partir d’un niveau plancher de 100 milliards de $ par an. Ce niveau correspond à l’objectif initial fixé en 2009, sachant que celui-ci n’a pas été atteint en son année cible (2020).

[

Organisation et structure des discussions sur le nouvel objectif post-2025

Conformément à la décision 14/CMA-1, adoptée par la CMA à Katowice, en Pologne en décembre 2018 dans le cadre des règles de mise en œuvre de l’Accord de Paris, les « discussions » (à noter, le choix du mot « discussions » [« deliberations » en anglais], moins fort que « négociations ») sur le nouvel objectif post-2025 ont été lancées lors de la CMA-3 (qui s’est tenue en parallèle à la COP-26, à Glasgow, en novembre 2021). Par la décision 9/CMA.3, adoptée lors de la CMA-3, les Parties se sont mises d’accord sur l’organisation et la structure des discussions sur le nouvel objectif post-2025. Elles s’articulent autour :

• d’un programme de travail ad hoc (ad hoc working group ou ADWG) sur une période de trois ans 2022-2024 sous l’égide de la CMA, pour encadrer les discussions techniques,
• de contributions à soumettre par les Parties et les parties prenantes non-étatiques (régions, villes, secteur privé,…),
• des dialogues ministériels de haut niveau sur la période 2022-2024, et
• des bilans et des lignes directrices élaborées par la CMA.

Dialogues techniques d’experts (TED)

Dans le cadre du programme de travail ad hoc, la CMA a décidé d’organiser quatre dialogues techniques d’experts (Technical Expert Dialogues ou TED) par an (cf. décision 9/CMA.3, § 5), soit 12 en tout au cours des trois ans 2022-2024. L’un de ces dialogues doit se tenir en même temps que la première session des organes subsidiaires de l’année et un autre à l’occasion de la session de la CMA, et les deux dialogues restants seront organisés dans des régions distinctes en vue de faciliter une participation géographique inclusive et équilibrée.

La première réunion de ce dialogue technique d’experts (TED 1) a eu lieu les 24-25 mars 2022 au Cap (Afrique du Sud). La 2^e réunion (TED 2) a eu lieu à Bonn les 13-14 juin 2022. La 3^e réunion (TED 3) s’est tenue à Mandaluyong, Metro Manila (Philippines) du 6 au 9 septembre 2022. La 4^e réunion (TED 4) s’est tenu à Charm el-Cheikh le 5 novembre 2022. La 5^e réunion (TED 5) a eu lieu du 8 au 10 mars 2023 à Vienne (Autriche) (voir note de synthèse des résultats rédigée par les deux co-présidents du programme de travail). La 6^e réunion (TED 6) a eu lieu les 12-13 juin 2023 à Bonn (voir note de synthèse des résultats rédigée par les deux co-présidents), la 7^e réunion (TED 7) s’est tenue du 30 sept. au 2 oct. à Genève (voir note de synthèse des résultats rédigée par les deux co-présidents). La 8^e réunion (TED 8) a eu lieu le 28 novembre 2023 à Dubaï, deux jours avant l’ouverture de la COP-28/CMA-5.Voir programme et note de synthèse des résultats. La 9^e réunion (TED 9) a eu lieu à Cartagena (Colombie) les 23-24 avril 2024. Voir programme et note de synthèse des résultats. La 10^e réunion (TED 10) a eu lieu à Bonn le 3 juin 2024. Voir programme et note de synthèse des résultats. La 11^e réunion (TED 11) a eu lieu à Bakou (Azerbaïdjan) du 9 au 12 septembre 2024  – il s’agit du dernier cycle de négociations techniques avant la CMA-6 à Bakou. Voir programme. La synthèse des résultats n’est pas encore disponible.

Réunions du groupe de travail ad hoc (ADWG)

La 1^ère réunion du programme de travail ad hoc (MADWP1) a eu lieu les 25-26 avril 2024 à Cartagena. Voir programme et note de synthèse des résultats. La 2^e réunion (MADWP2) a eu lieu lors des sessions SB-60 à Bonn les 5,6,8 et 10 juin 2024. Voir programme et note de synthèse des résultats. La 3^e réunion (MADWP3) a eu lieu à Bakou du 9 au 12 sept. 2024.

Dialogue ministériel de haut niveau 

La première réunion du dialogue ministériel de haut niveau a eu lieu le 9 novembre 2022 à Charm el-Cheikh lors de la CMA-4, lançant ainsi le processus pour définir, avant fin 2024, le nouvel objectif collectif chiffré sur le financement climat pour la période post-2025 (voir programme et note de synthèse des résultats rédigée par le Président de la CMA-4). La 2^e réunion du dialogue ministériel de haut niveau a eu lieu le 3 décembre 2023 à Dubaï lors de la CMA-5. Voir programme et note de synthèse des résultats rédigée par le Président de la CMA-5. La 3^e réunion du dialogue ministériel de haut niveau a eu lieu à Bakou le 9 octobre 2024. Voir programme et note de synthèse des résultats.

Voir la page du site de la CCNUCC consacrée au nouvel objectif collectif chiffré post-2025 sur le financement.

[

Avancées réalisées à Charm el-Cheikh lors de la CMA-4

À Charm el Cheikh, dans une décision purement procédurale, la CMA-4 a confirmé que les discussions en cours sur le nouvel objectif chiffré collectif sur le financement post-2025 devront déboucher sur la définition de ce nouvel objectif en 2024 (paragraphe 8 de la décision 5/CMA.4 sur le nouvel objectif). Les discussions sur ce sujet ont été difficiles et plusieurs Parties ont souligné qu’il était encore trop tôt pour parler « chiffres », c’est-à-dire quantifier le futur objectif. Les discussions ont donc peu avancées sur le fond de ce sujet crucial lors de la CMA-4.

[

Avancées réalisées à Dubaï lors de la CMA-5

À Dubaï, lors de la CMA 5, les Parties ont adopté la décision 8/CMA.5 sur le nouvel objectif. Ils ont décidé de passer à un mode de travail permettant l’élaboration d’éléments de base d’un projet de texte de négociation à examiner par la CMA 6 (Bakou, Azerbaïdjan, 11-22 novembre 2024). Les Parties ont également demandé aux co-Présidents du programme de travail ad hoc d’élaborer et de publier avant mars 2024 un plan de travail pour 2024, en tenant compte des soumissions qui seront faites par les Parties. En outre, le CMA-5 a demandé aux co-Présidents de mener au moins trois dialogues techniques entre les experts en 2024 pour permettre des discussions techniques approfondies sur les éléments du nouvel objectif post-2025, parallèlement à trois réunions en 2024 dans le cadre du programme de travail ad hoc. Enfin, la CMA-5 a demandé aux co-Présidents du programme de travail d’élaborer les grandes lignes d’un projet de texte de négociation qui doit reprendre les progrès réalisés jusque-là et ce, pour examen par la CMA-6 (qui aura lieu en parallèle à la COP-29).

[

Avancées réalisées à Bonn lors des SB-60 (juin 2024)

À Bonn, les discussions sur ce volet des négociations ont été axées sur la 2^e réunion du programme de travail ad hoc (qui a eu lieu les 12-13 juin 2024). Ces travaux sont destinés à produire un texte constituant la base de négociation lors de la CMA-6 à Bakou (Azerbaïdjan). En amont de Bonn, trois groupes de Parties avaient soumis leurs contributions écrites présentant leurs positions – souvent très divergentes – sur ce sujet (pays arabes, alliance des petits Etats insulaires, pays les moins avancés). S’appuyant sur ces contributions et les discussions menées lors de la première réunion du groupe de travail ad hoc (23-26 avril, Cartagena, Colombie), ses deux co-Présidents (Zaheer Fakir, Emirats arabes unis, et Fiona Gilbert, Australie) ont élaboré un document de synthèse pour alimenter les discussions de cette 2^e réunion (synthèse des contributions ou input paper du 24 mai 2024 (63 p.). Ce document visait à représenter toute la diversité des points de vue des Parties. Au cours de la première semaine, les Parties ont demandé aux deux co-Présidents de resserrer et rationaliser le texte, ce qui a donné lieu, le 7 juin 2024, à une première mise à jour de ce document (45 p.). Suite à de nouvelles contributions, une 2^e mise à jour a été diffusée le 9 juin 2024 (35 p.). Malgré la réduction de son volume, cette 2^e mise à jour restait une synthèse de l’ensemble des propositions soumises, parmi lesquelles plusieurs qui étaient en flagrante contradiction les unes avec les autres. Lors de la dernière session de négociations sur ce sujet, ce document a été qualifié de « déséquilibré » par certains négociateurs (source : Climate Home News, 11 juin 2024).

Les discussions ont fait ressortir de profondes divergences d’opinion entre les Parties, et surtout entre pays en développement et pays développés, sur plusieurs questions clés. Ces divergences d’opinion entre ces deux catégories de pays, où chacune campait fermement sur ses positions, ont entravé toute possibilité de progrès.

Une des principales pierres d’achoppement entre les Parties était le montant de l’objectif de soutien financier à fournir aux pays en développement par les pays développés. Plusieurs évaluations des besoins réels en termes de financement climat pour les pays en développement (voir encadré plus haut « Financement climat pour les pays en développement : quels sont les besoins réels ?) chiffrent le montant nécessaire à 1 000 Md$ par an d’ici 2030. Les contributions soumises en amont de Bonn proposaient les montants suivants :

• l’Inde : 1 000 Md$/an essentiellement sous forme de subventions et de financement à des taux préférentiels (cf. contribution de l’Inde soumise à la CCNUCC le 13 février 2024 , en amont de la 1^ère réunion du programme de travail ad hoc),
• le groupe de négociation des pays arabes (« groupe arabe ») : 441 Md$/an en subventions publiques dans le cadre d’un montant global de 1 100 Md$/an à fournir sur 2025-2029 par les pays industrialisés, le solde devant provenir d’autres sources (prêts à des taux préférentiels,…) (cf. contribution du groupe arabe soumise à la CCNUCC le 6 mai 2024),
• le groupe de négociation des pays en développement ayant une vision similaire (Like-Minded Developing Countries ou LMDC) : 1 000 Md$/an (contribution du groupe LMDC soumise à la CCNUCC en amont de la 2^e réunion du programme de travail ad hoc).

Certaines Parties ont appelé les pays développés à honorer le montant non fourni en 2020 (soit 16,7 Md$) et en 2021 (soit 10,4 Md$) par rapport à l’objectif des 100 Md$/an (à savoir les années où celui-ci n’a pas été respecté. Total fourni en 2020 : 83,3 Md$ ; total fourni en 2021 : 89,6 Md$ – lire notre article).

À l’autre extrême, les pays développés ont refusé jusque-là de parler « chiffres », c’est-à-dire de quantifier le futur objectif sous forme de proposition chiffrée (appelée en anglais le « quantum » ou montant), soulignant le fait qu’il soit trop tôt encore, alors qu’en réalité, il leur reste désormais à peine cinq mois pour fixer le montant. Ils insistent sur l’importance de se mettre d’accord sur les éléments structurels qui sous-tendent l’objectif avant de fixer le montant lui-même.

Malgré ces profondes divergences, les opinions des Parties ont pu se rapprocher sur certaines questions, comme par exemple, le besoin d’améliorer l’accès des pays en développement au financement et de mettre à jour le cadre de transparence renforcée pour réaliser le rapportage sur le financement climat fourni et reçu (modalités de suivi de ce financement).

[

L’adoption du NCQG à Bakou lors de la CMA-6 (nov. 2024)

La COP-29 a été qualifiée de « COP du financement climat » car c’était à la COP-29, ou plutôt à la CMA-6, que les Parties devaient se mettre d’accord sur un nouvel objectif collectif quantifié (NCQG) pour le financement climat à partir de 2025.

Les négociations à Bakou ont abouti in extremis à l’adoption de la décision phare de la Conférence actant le NCQG, la décision 1/CMA.6.

Les points clés de la décision sur le NCQG (1/3) :

[§ 7] La CMA invite tous les acteurs à travailler ensemble pour accroître le financement climat (aux PED pour la mise en oeuvre de l’action climat) provenant de toutes les sources publiques et privées pour atteindre au moins 1 300 Md$/an d’ici 2035 [objectif non contraignant car « invite »] [§ 8] La CMA réaffirme l’article 9 de l’Accord de Paris

• 1 : obligation pour les pays industrialisés de fournir un soutien financier
• 3 : ils devraient continuer à être moteurs
• 2 : les PED peuvent le fournir à titre volontaire

[§ 8a] En prolongement de l’objectif précédent de 100 Md$/an et dans le cadre de ce nouvel objectif global de 1 300 Md$/an, la CMA décide de fixer un objectif central de 300 Md$/an d’ici 2035, les pays industrialisés devant être les moteurs (pour la mise en oeuvre de l’action climat dans les pays en développement) :

• à partir d’un large éventail de sources, publiques et privées, bilatérales et multilatérales, y compris les sources alternatives [taxes internationales (aérien/maritime international, énergies fossiles), marchés carbone].

[Il n’y a pas d’obligation explicite faite aux pays industrialisés de fournir le financement. C’est le résultat d’un compromis. La décision ne définit pas la part à contribuer par ces différentes sources, ce langage de compromis est imprécis.

Pour plusieurs pays en développement, l’accent mis sur les sources alternatives a suscité un fort mécontentement car il déplace la charge de la responsabilité qui incombent aux pays industrialisés de fournir le financement climat vers les pays en développement.

Cette formulation est la même que pour l’objectif des 100 Md$ : « les fonds accordés aux pays en développement peuvent provenir de diverses sources, publiques et privées, bilatérales et multilatérales, y compris d’autres sources de financement » (§ 99 de la décision 1/CP.16)].

[8b] L’action climat à soutenir porte sur les actions concrètes et ambitieuses en matière d’adaptation et d’atténuation [donc l’objectif ne couvre pas les pertes et préjudices malgré la demande des pays en développement].

[8c] La CMA reconnaît l’intention volontaire des Parties de comptabiliser tous les flux sortants des banques multilatérales de développement (BMD) et les financements mobilisés par celles-ci en vue de la réalisation de l’objectif de 300 Md$/an

[Donc l’objectif ne cible pas uniquement les pays industrialisés, mais également les grands pays émergents qui contribuent à ces flux sortants et dont les contributions seront désormais comptabilisées. Mais plusieurs pays en développement (Inde en tête) s’y opposaient vigoureusement en raison de la responsabilité historique des pays industrialisés : selon eux, le fait de comptabiliser les flux des BMD attribuables aux PED diluera la responsabilité des pays industrialisés en matière de financement climat].

[§ 9] La CMA invite les pays en développement à apporter des contributions [à la réalisation de l’objectif de 1 300 Md$/an], y compris via les coopérations Sud-Sud, sur une base volontaire.

[Les pays en développement n’ont donc pas la même obligation que les pays industrialisés. La décision indique clairement que les contributions volontaires des pays en développement (émergents notamment) seront comptabilisées. Cette disposition de compromis répond en partie à la demande de l’UE d’élargir la base des contributeurs. Mais plusieurs pays en développement (Inde en tête) s’y opposaient vigoureusement au motif qu’elle amoindrira la responsabilité des pays industrialisés en matière de financement climat car si les coopérations Sud-Sud sont compatibilisées, les pays industrialisés pourront en théorie mettre moins d’argent dans le pot commun].

[§ 10] Rien aux paragraphes 8-9 a un impact sur le statut de pays en développement ou de pays bénéficiaire d’une Partie [pour apaiser les craintes de la Chine (et d’autres grands pays émergents) que, s’ils contribuent de façon volontaire, ils ne perdent leur statut de pays en développement].

[§ 16] La CMA décide de poursuivre les efforts pour au moins tripler, d’ici 2030 au plus tard, les flux annuels des fonds du mécanisme financier de la CCNUCC (fonds vert pour le climat, fonds d’adaptation, fonds pertes et préjudices) (par rapport aux niveaux de 2022).

[§ 17] La CMA affirme que la mise à disposition de ressources financières accrues devrait viser à parvenir à un équilibre entre adaptation et atténuation [hors pertes et préjudices donc].

[§ 27] La CMA décide de lancer, sous le pilotage des présidences de la CMA-6 et de la CMA-7, la « feuille de route Bakou à Belém vers 1 300 Md$/an » visant à accroître le financement climat pour les pays en développement :

• dans leurs trajectoires de développement bas-carbone et résilientes, et
• dans la mise en œuvre de leur NDC
• via des subventions, des instruments concessionnels, des instruments n’induisant pas de dettes et les mesures visant à créer une marge de manœuvre fiscale.

Les présidences de la CMA-6 et de la CMA-7 sont chargées d’établir un rapport synthétisant ce travail pour la CMA-7

[Il s’agit d’un ajout de dernière minute par la présidence de la COP-29 sur la base d’une proposition des groupes africain, AOSIS, PMA et AILAC (Amérique latine et Caraïbes) dans le but de définir une trajectoire réaliste vers l’objectif des 1 300 Md$/an.

La décision n’établit pas de principes ou d’orientations pour faire avancer les discussions sur ce point crucial].

[§ 36] La CMA décide de faire un bilan périodique de la mise en œuvre de cette décision dans le cadre du prochain bilan mondial (2028) et de lancer, avant 2035, des discussions sur les prochaines étapes.

Structure du NCQG « en oignon » : ses couches intérieure et extérieure

Source : Joe Thwaites, NRDC, 27 nov. 2024

Les points d’achoppement lors des négociations conduisant à l’adoption de la décision finale :

• le montant (quantum) : après trois ans de négociation et 11 jours de la COP-29, il fallait attendre le vendredi 22 nov. pour qu’un montant concret unique pour l’objectif NCQG et sans crochets soit proposé : 250 Md$/an (texte de la Présidence, version du 22/11/2024@09h00)
  • c’était la 6^e version du texte depuis le début de la COP-29
  • les pays industrialisés n’ont pas avancé de chiffres auparavant : c’était leur stratégie – ils insistaient sur l’importance de se mettre d’accord sur la structure de l’objectif avant de proposer le montant lui-même (contraintes/coupes budgétaires, inflation, plans de rigueur,…)
  • vers minuit samedi 23 nov., à la suite d’efforts diplomatiques entre les pays industrialisés et les grands groupes de négociation, un dernier texte a été proposé par la Présidence. Il comportait un objectif central de 300 Md$/an

• qui contribue ?

• • les pays développés souhaitaient élargir la base des pays contributeurs (contributor base) pour inclure les pays à revenu élevé : grands pays émergents (Chine, Corée du Sud, Singapour…) et pays du Golfe,…. dans le cadre d’une approche équitable basée non seulement sur la responsabilité historique, mais aussi sur les capacités financières actuelles des pays
  • les pays en développement (grands pays émergents surtout, Chine en tête) s’y opposaient fermement, en soulignant que l’Accord de Paris oblige les pays développés à fournir un financement climat aux pays en développement pour l’atténuation et l’adaptation (§9.1) et à continuer d’être les moteurs du financement climat (§9.3). Il ne fait qu’inviter les pays émergents et en développement à fournir un financement climat et ce, à titre volontaire (§9.2).
    • la Chine ne voulait pas perdre son statut de pays en développement qui remonte à 1992,
    • cela renvoie à la responsabilité historique des pays industrialisés,
    • les grands pays émergents ne souhaitaient pas voir brouiller la distinction entre les deux catégories.

• quelles sources de financement ?

• • pays en développement : axer l’objectif sur le financement public international
  • pays développés : en plus du financement public international, il faut élargir la base des sources contributrices pour inclure le secteur privé, le financement philanthropique, le financement issu de la réforme des banques multilatérales de développement, et les taxes mondiales (transport aérien et maritime international, énergies fossiles, transactions financières, superprofits…) afin de lever des ressources financières nouvelles et innovantes

• qualité du financement fourni : soutien financier apporté sous forme de dons (subventions) plutôt que des prêts ? Quelle sera la part de ces deux types de financement ? Les pays en développement (PMA et AOSIS en tête) et les ONG insistent sur l’importance de privilégier la 1^ère option pour ne pas alourdir davantage le fardeau de la dette des pays bénéficiaires : la qualité du financement a un impact sur l’accès, le coût et l’endettement

• quel volet de l’action climat financer ?

• • pays en développement : atténuation, adaptation et un sous-objectif formel pour les pertes et préjudices
  • pays développés : atténuation et adaptation – le financement des pertes et préjudices ne relève pas du mandat du NCQG

• période cible : « d’ici 2035 », c’est-à-dire que le financement climat devra augmenter progressivement sur les 10 prochaines années pour atteindre l’objectif des 300 Md$/an alors que les pays en développement avaient demandé que le financement climat atteigne un montant plus élevé que 100 Md$ dès 2025.

[

Les lacunes et insuffisances de l’objectif de financement de 300 Md$/an d’ici 2035

L’objectif des 300 Md$/an d’ici 2035 n’est pas assorti d’une clause de revoyure pour prendre en compte l’inflation.

Le montant de 300 Md$/an au regard des besoins réels (1 000 Md$/an d’ici 2030 et 1 300 Md$/an d’ici 2035, d’après le 3^e rapport sur le financement climat élaboré sous la direction de l’économiste britannique de renommé internationale Nicolas Stern  et publié le 14 novembre 2024) est une goutte dans l’océan, et représente le plus petit dénominateur commun.

« Provenant de sources publiques et privées » : cet élément ne comporte pas d’objectif spécifique pour le financement public des Etats (part en %) malgré les nombreuses demandes en ce sens par les pays en développement.

Il n’y a pas non plus de sous-objectif spécifique pour l’adaptation [NB. l’écart entre les besoins réels en matière d’adaptation et le financement fourni pour l’adaptation est compris entre 187 et 359 Md$/an, source : PNUE, Adaptation Gap Report, 7 nov. 2024).

Il n’y a pas de sous-objectif spécifique pour les pertes et préjudices.

Il n’y a pas d’objectif en termes de qualité du financement à fournir (part en % de dons/subventions par rapport aux prêts).

Il n’y a pas de planchers d’allocation pour les pays les moins avancés (PMA) et les petits États insulaires en développement (PEID). A noter que la 4^e version du projet de texte de décision (version du 16 nov. 2024 @15h30), article 46, sous-option n°4), dans le cadre de l’objectif central (financement public fourni par les Etats), spécifiait des montants concrets à fournir spécifiquement aux PEID/PMA :

• « la CMA décide que les pays développés fournissent conjointement au moins 900 Md$ en financements climat nouveaux, additionnels, prévisibles et adéquats (en subventions) par an ; et décide que, dans le cadre de cet objectif, il y aura des planchers d’allocation respectifs pour les PMA et les PEID d’au moins 220 Md$/an pour les PMA et d’au moins 39 Md$/an pour les PEID » ;
• le groupe africain s’y opposait. Selon Ali Mohamed, président du groupe africain : “We need equitable access for all developing countries. Cherry-picking certain groups won’t solve the global climate crisis” (source : Carbon Credits, 25 nov. 2024) ;
• la 3^e version de ce projet de texte (version 15/11/2024 @18h30, 25 pages) prévoyait une part d’au moins 20% de l’objectif central du NCQG devant transiter via les fonds du mécanisme financier de la CCNUCC (fonds vert pour le climat, fonds d’adaptation, fonds pertes et préjudices) [§ 67]. Dans la version finale, ce chiffre de 20% a été supprimé, affaiblissant la portée du paragraphe  : [§ 16] « la CMA décide qu’un montant important de ressources publiques devrait être fourni via les entités opérationnelles du mécanisme financier, du fonds d’adaptation, du fonds pour les pays les moins avancés, du fonds spécial pour le changement climatique et d’autres mécanismes pertinents,…. ».

Réactions à l’adoption de la décision

• Antonio Guterres : « cet accord constitue une base sur laquelle construire » ;
• Brésil : « l’experience douleureuse du manque d’accord à Bakou”, selon Marina Silva, ministre de l’Environnement ;
• déclaration commune (22 nov. 2024) de Sir Nicholas Stern, d’Amar Bhattacharya et de Vera Songwe, co-Présidents du Groupe indépendant d’experts de haut niveau sur le financement climat (dont le 3^e rapport a été publié le 14 novembre 2024. Ils déclarent que :

• l’objectif de 250 Md$/an à fournir par les pays développés aux pays en développement est « trop faible et n’est pas compatible avec la réalisation des objectifs de l’Accord de Paris »,
• « Notre analyse montre que le NCQG […] devrait obliger les pays développés à fournir au moins 300 Md$ par an d’ici 2030, et 390 Md$ par an d’ici 2035. Nous pensons que ces objectifs sont réalisables et qu’ils nécessiteront une augmentation des financements bilatéraux directs de la part des pays développés, une ambition beaucoup plus élevée de la part des banques multilatérales de développement et une meilleure mobilisation des financements privés » ;

• le groupe africain : « l’objectif proposé de mobiliser 250 Md$ par an d’ici 2035 est totalement inacceptable et inadapté à l’Accord de Paris » ;
• Inde : « est trop faible, trop lointain », selon Chandni Raina, conseillère au ministère indien des Finances. L’Inde n’a pas accepté l’objectif tel que proposé par la Présidence de la COP-29, soulignant que malgré sa demande de prendre la parole avant l’adoption de la décision, le président de la COP-29 s’est précipité pour donner le coup de marteau final. Chandni Raina a accusé la présidence d’avoir orchestré cette adoption à la hâte exprès et « nous sommes très, très déçus » ;
• Nigeria : « 300 Md$ d’ici 2035 est une blague…Nous n’acceptons pas du tout“ (tout comme Cuba, Malawi, Bolivie et Soudan) ;
• les ONG : très en colère – trahison des pays du Nord vis-à-vis des pays du Sud : « le chiffre de l’objectif financement climat est totalement insuffisant, il manque la qualité du financement, aucune équité ou aucune justice n’a été reflétée dans le texte » (Climate Action Network, 23 nov. 2024).

[

Avancées réalisées à Bonn lors des SB-62 (juin 2025)

Feuille de route Bakou à Belém sur l’objectif des 1 300 Md$/an (Baku to Belém Roadmap to 1.3 T)

Conformément à la décision 1/CMA.6 (§ 27), les Présidences de la CMA-6 et de la CMA-7 sont chargés d’établir un rapport synthétisant ce travail pour la CMA-7. Ce rapport devrait :

• apporter des éléments de réponse aux questions de savoir comment réduire le déficit de financement climat et comment renforcer l’accès au financement, et
• clarifier les rôles et responsabilités pour atteindre les 1 300 Md$/an.

Dans sa première lettre aux Parties (publiée le 10 mars 2025), la présidence brésilienne de la COP-30 a confirmé qu’elles élaboreront ce rapport avant le 10 novembre 2025, date d’ouverture de la COP-30/CMA-7. En amont de Bonn, au total, 115 contributions ont été soumises au Secrétariat à la CCNUCC (19 de la part de Parties ou de groupes de négociation, ainsi que 96 de la part d’acteurs non-étatiques).

À Bonn, la présidence brésilienne a mené des consultations avec les Parties le 16 juin 2025 et des consultations avec les acteurs non-étatiques le 19 juin 2025 et ce, sur la feuille de route Bakou à Belém vers 1 300 Md$/an. Ces consultations avec les Parties ont fait ressortir, une nouvelle fois, leurs positions intransigeantes. Ainsi, les pays du Sud ont insisté sur le fait que puisque les pays du Nord sont à l’origine de la crise climatique, ils devraient être les moteurs du financement climat et, par extension, les principaux contributeurs à cet objectif des 1 300 Md€/an via des subventions ou dons publics. De l’autre côté, les pays du Nord ont souligné l’importance d’élargir la base des contributeurs :

• à d’autres pays à revenu élevé : grands pays émergents (Chine, Corée du Sud, Singapour…) et pays du Golfe, dans le cadre d’une approche équitable basée non seulement sur la responsabilité historique, mais aussi sur les capacités financières actuelles des pays ;, et
• à d’autres sources : secteur privé, financement issu de la réforme des banques multilatérales de développement, et taxes mondiales (transport aérien et maritime international, énergies fossiles, transactions financières, superprofits…) afin de lever des ressources financières nouvelles et innovantes.

Dans le cadre de ces consultations sur la feuille de route Bakou à Belém, les Parties ont également évoqué le « Cercle des ministres des Finances », mis en place par la présidence de la COP-30 et qui est présidé par le ministre brésilien des Finances, Fernando Haddad. Le lancement de ce forum avait été annoncé par le Président de la COP-30, André Aranha Corrêa do Lago, dans sa 2^e lettre aux Parties, transmise le 8 mai 2025. Les résultats des discussions du Cercle des ministres des Finances devraient alimenter celles menées dans le cadre de la feuille de route Bakou à Belém.

Lors de la pré-COP (Brasilia, 13-14 oct. 2025), le négociateur en chef de la COP-29 (Yalchin Rafiyev) a fourni des précisions sur le rapport à venir :

• synthèse de 5-7 pages (ensembles de solutions potentielles) + rapport d’information de 50 pages (détails sur les solutions proposées, recommandations, actions thématiques, trajectoires financières pour lever les 1 300 Md$/an) ;
• plateforme en ligne permettant aux utilisateurs d’identifier des idées, initiatives et instruments clés recensés dans les 224 contributions soumises pendant les consultations des Parties sur la feuille de route.

À noter que les discussions menées dans le cadre de la feuille de route de Bakou à Belém ne constituent pas un volet formel des négociations de la CMA. À Bakou, le § 27 de la décision 1/CMA.6 qui charge les Présidences de la COP-29 et COP-30 de produire la feuille de route n’a pas été négocié : il s’agit d’un ajout de dernière minute par la présidence de la COP-29 sur la base d’une proposition des groupes africain, AOSIS, PMA et AILAC. Pour accorder plus d’importance politique à cette feuille de route, il faudra l’intégrer formellement dans les négociations de la CMA-7 à Belém (sans doute via un ajout à l’ordre du jour [agenda]).

L’impact des résultats qui seront issus de la feuille de route dépendra de la façon dont ces résultats seront intégrés ou non dans le processus de la CMA-7 à Belém.

Lors de la pré-COP, la présidence de la COP-30 a insisté sur le fait que son mandat est uniquement de présenter ce rapport : c’est aux Parties de reprendre le dossier et de décider de la démarche et des étapes à suivre pour lever les 1 300 Md$/an. Quoi qu’il en soit, cette feuille de route ne va pas résoudre tous les problèmes de financement climat. Il est tout aussi important de mener des discussions sur la question de savoir comment mettre en œuvre concrètement l’objectif central du NCQG (300 Md$/an), en se focalisant sur la qualité du financement, sa mise à disposition, son accès et la redevabilité des Parties.

Une feuille de route crédible et robuste constituerait un gage de confiance :elle devrait être largement axée sur le financement de l’adaptation.

Les résultats de ce travail, très attendus par les pays en développement, vont être cruciaux pour rétablir leur confiance vis-à-vis des pays industrialisés (historiquement responsables de la crise climatique), surtout sur le sujet du financement, car ils se sont sentis trahis à Bakou par le montant de l’objectif central (300 Md$/an, sa période cible (2035) et d’autres paramètres (contributeurs, sources de financement, qualité du financement fourni, volets de l’action climat visés,…) fixés par la CMA-6. Sans feuille de route crédible et robuste, la confiance pourra difficilement être rétablie entre pays en développement et pays industrialisés bailleurs de fond.

Enjeu de la Conférence de Belém (CMA-7) : Concrétiser le nouvel objectif collectif chiffré en matière de financement climat (NCQG) pour la période post-2025, et surtout le Baku-Belém Roadmap to 1.3 T.

 

Enjeu n° 2 : Nouveaux engagements financiers

Le 2^e enjeu pour la CMA-7 sur le sujet financement est d’obtenir des pays industrialisés de nouveaux engagements concrets et ambitieux en matière de financement climat international pour les pays en développement, via les différents fonds en place :

• le Fonds vert pour le climat (GCF) ;
• le Fonds adaptation (AF) ;
• le Fonds pertes et préjudices (FRLD) : voir état des contributions (au 7 avril 2025) ;
• le Fonds pour les PMA (LDCF) ;
• le fonds spécial sur le changement climatique (SCCF).

De nouveaux engagements financiers de la part des pays historiquement responsables de la crise climatique sont indispensables pour rétablir la confiance entre pays du Sud et pays du Nord. Cela constituerait la véritable clé pour faire avancer les négociations sur les autres sujets problématiques (atténuation en tête).

Cependant, cet enjeu risque d’être compliqué car les budgets des pays industrialisés, et surtout leurs budgets de l’aide au développement sont de plus en plus sous tension, sans parler de la suppression, par l’administration Trump 2, de la quasi-totalité de l’aide américaine.

[

Contexte : rappel des engagements annoncés à Bakou

Fonds d’adaptation

10 Parties ont annoncé des engagements les 14 et 19 nov. 2024 (en $US) :

• région de Wallonie (Belgique) : 7,4 M$
• région de Bruxelles (Belgique) : 2,1 M$
• Danemark : 7,3 M$ (sur plusieurs années)
• Espagne : 19 M$
• Suède : 12,1 M$
• Irlande : 13 M$
• Islande : 617 000 $
• Norvège : 2 M$ (sur 2021-2024)
• Corée du Sud : 932 000 $
• Suisse : 3,3 M$ (sur 4 ans)
• Allemagne : 60 M€

À noter que le total des engagements annoncés lors de la COP-29, soit environ 130,7 M$, représente moins de la moitié (44%) de l’objectif de mobilisation de ressources que le fonds s’est fixé pour la fin de la COP-29 (300 M$). En outre, ce total pour 2024 est un tiers de moins que le total des contributions annoncées lors de la COP-28 à Dubaï en déc. 2023 (191,7 M$) (Sources : Fonds d’adaptation, 15 nov. 2024 et BMU/Allemagne, 19 nov. 2024).

Fonds pertes et préjudices

Six Parties et une région ont annoncé des engagements (en $US) :

• région de Wallonie (Belgique) : 2,1 M$
• Australie : 32,6 M$
• Autriche : 10,5 M$
• Luxembourg : 8,4 M$
• Nouvelle-Zélande : 5,9 M$
• Corée du Sud : 7 M$
• Suède : 18,1 M$

A noter que le total des engagements annoncés lors de la COP-29, soit 84,6 M$, représente près de huit fois moins du total des contributions annoncées lors de la COP-28 à Dubaï en déc. 2023 (647,1 M$) (Sources : Fonds pertes et préjudices, au 21 nov. 2024 et NRDC/Joe Thwaites, consulté le 9 déc. 2024).

[

Tous fonds climat au titre de la CCNUCC confondus

La récolte totale 2024 est la plus faible des quatre dernières COP : 228 M$ en 2024, contre 1 018 M$ en 2023, 339 M$ en 2022 et 769 M$ en 2021 (source : NRDC/Joe Thwaites).

Source : NRDC/Joe Thwaites d’après les engagements annoncés en 2024 et lors de la COP-29, état au 26 nov. 2024.

LDCF = Least Developed Countries Fund | SCCF : Special Climate Change Fund.

Source : NRDC/Joe Thwaites d’après les engagements annoncés au cours l’année indiqué + lors de la COP indiqué, état au 26 nov. 2024.

Enfin, étant donné le contexte géopolitique et économique mondial avec des gouvernements nationaux qui mettent l’accent sur la défense, la sécurité, la compétitivité des entreprises et les restrictions budgétaires, la récolte totale 2025 lors de la COP-30 risque de ne pas être ambitieuse et surtout de ne pas être à la hauteur des enjeux.

Enjeu n°2 de la Conférence de Belém (CMA-7) : obtenir des pays industrialisés de nouveaux engagements concrets et ambitieux en termes de financement climat.

[

Enjeu n° 3 : Article 2.1 (c)

Le 3^e enjeu pour la CMA-7 sur le sujet financement est de réaliser des avancées concrètes dans le cadre des discussions du dialogue de Charm el-Cheikh sur l’article 2.1 (c) de l’Accord de Paris : rendre les flux financiers compatibles avec une trajectoire d’émissions bas-carbone et résilient aux changements climatiques.

Contexte

L’article 2.1 de l’Accord de Paris fixe trois objectifs à long terme :

• (a) température: contenir la hausse de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux pré-industriels et en poursuivant l’action menée pour atteindre 1,5°C,
• (b) adaptation : renforcer les capacités d’adaptation et promouvoir la résilience à ces changements et un développement à faible émission de gaz à effet de serre,
• (c) financement : rendre les flux financiers compatibles avec une trajectoire d’évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques.

[

Dialogue de Charm el-Cheikh et ses ateliers

À Charm el-Cheikh, lors de la première journée de la COP-27 et de la CMA-4, l’UE avait demandé (sans succès) que le sujet de l’article 2.1(c) soit ajouté à leur ordre du jour formel. Les Parties ont toutefois convenu que ce sujet fasse l’objet de consultations informelles pendant la Conférence. Ces consultations informelles ont abouti à un consensus parmi les Parties réunies au sein de la CMA-4 : celle-ci a décidé de lancer le dialogue de Charm el-Cheikh entre les Parties, organisations et autres parties prenantes sur l’article 2.1(c) de l’Accord de Paris (paragraphe 68 de la décision 1/CMA-4).

Par ailleurs, les banques multilatérales de développement et les institutions financières internationales (Banque mondiale, FMI,…) ont été invitées à réformer leurs pratiques et à redéfinir leurs priorités, à aligner leurs financements avec l’objectif de l’article 2.1(c) et à accroître leur financement climat (paragraphes 61 et 62 de la décision 1/CMA-4).

La mission du dialogue de Charm el-Cheikh est d’échanger les points de vue et de mieux comprendre l’article 2.1(c). Le Secrétariat de la CCNUCC a été chargé, sous le pilotage de la Présidence de la COP-27, d’organiser deux ateliers (workshops) en 2023 et d’élaborer un rapport pour la CMA-5 sur les résultats de ces deux ateliers (paragraphe 68 de la décision 1/CMA-4).

Le premier atelier a eu lieu les 19-20 juillet 2023 à Bangkok, Thaïlande. Son objectif était de donner un aperçu des travaux antérieurs et existants qui ont été réalisés en rapport avec l’article 2.1(c), dans le cadre du processus intergouvernemental et en dehors de celui-ci, ainsi que de recueillir les avis, les perspectives et les expériences des Parties et des organisations et parties prenantes concernées sur le champ d’application de l’article 2.1(c) de l’Accord de Paris et sur sa complémentarité avec l’article 9 de l’Accord de Paris (portant sur le financement). Voir ordre du jour.

Le 2^e atelier a eu lieu les 3-4 octobre 2023 à Genève. Son objectif était de s’appuyer sur les discussions du premier atelier et de faire progresser la compréhension du champ d’application de l’article 2.1(c) et de sa complémentarité avec l’article 9 de l’Accord de Paris. L’atelier visait à tirer parti d’un ensemble diversifié de points de vue des secteurs financiers public, privé et non gouvernemental.

Un rapport de synthèse des discussions menées lors des deux ateliers a été élaboré par le Secrétariat de la CCNUCC sous la direction de la Présidence de la COP-27. Il a été publié le 20 novembre 2023.

[

Avancées réalisées à Dubaï (déc. 2023)

À Dubaï en décembre 2023, la CMA-5 a adopté la décision 9/CMA.5 qui porte sur les questions relatives au Comité permanent sur le financement (Standing Committee on Finance ou SCF). Dans cette décision, la CMA-5 décide de poursuivre et de renforcer le dialogue de Charm el-Cheikh sur l’article 2.1(c) sur la période 2024-2025 (paragraphe 8). Deux co-Présidents, chargés d’animer ce dialogue, devaient être nommés, l’un devant provenir d’un pays industrialisé et l’autre d’un pays en développement (paragraphe 9).

En outre, le secrétariat de la CCNUCC est chargé d’organiser deux ateliers par an (sur la période 2024-2025) et d’élaborer un rapport sur les résultats de chacun des quatre ateliers (paragraphe 10). Les deux co-présidents du dialogue sont également chargés d’élaborer un rapport sur les discussions (« déliberations » en anglais, terme moins fort que « negotiations ») en 2024 et 2025 dans le cadre du dialogue de Charm el-Cheikh et ce, pour examen par la CMA-6 (Bakou, nov. 2024) (paragraphe 13).

Enfin, les deux co-présidents du dialogue sont chargés d’élaborer, dans le cadre de leur rapport de 2025, une synthèse de l’ensemble des travaux réalisés au titre du dialogue de Charm el-Cheikh et ce, pour examen par la CMA-7 (fin 2025) pour que celle-ci prenne une décision sur les prochaines étapes concernant les discussions sur ce sujet.

Le 3^e atelier dans le cadre du dialogue sur l’article 2.1(c) a eu lieu les 12-13 juin 2024. Voir programme et message des co-présidents de ce dialogue (du 9 mai 2024). Il a été axé sur les investissements pour l’adaptation et la compatibilité des flux financiers avec une trajectoire de développement résiliente au climat. Les discussions ont fait ressortir les aspects suivants :

• les approches intégrant les risques climatiques ne devraient pas accroître le coût du capital pour les pays jugés à haut risque ;
• les banques centrales ont un rôle à jouer dans la promotion de l’intégration des aspects environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) dans la prise de décision financière ;
• le recours à des incitations directes dans le cadre de la participation ESG des acteurs corporatifs, par exemple pour soutenir l’agroforesterie et les cultures intercalaires ;
• la non-mise en œuvre de cadres politiques tels que la Déclaration des dirigeants de Glasgow sur les forêts et l’utilisation des terres, adoptée le 2 novembre 2021 lors de la COP-26 à Glasgow (lire notre dossier de fond sur la COP-26, p.17). ;
• le réinvestissement des recettes de la fiscalité carbone en soutien à la transition de l’industrie et pour minimiser les remises en cause de la politique climat ;
• le recours au financement mixte, notamment pour mobiliser des financements privés.

Le 4^e atelier dans le cadre du dialogue sur l’article 2.1(c) a eu lieu les 6-7 octobre 2024. Voir programme et note d’information. Il a été principalement axé sur le rôle du système financier international et des différents acteurs au sein et en dehors de l’Accord de Paris, ainsi que sur la transparence et la crédibilité, en mettant l’accent sur la prévention de l’écoblanchiment et de la mal-adaptation. L’atelier s’est appuyé sur des exemples concrets et des actions entreprises et visait à faciliter le partage d’expériences et de bonnes pratiques entre les différentes parties prenantes. Voir rapport de synthèse du 4^e atelier.

Le 5^e atelier dans le cadre du dialogue sur l’article 2.1(c) a eu lieu du 17 au 19 juin 2025 à Bonn, avec comme thème principal « Les différentes approches de l’article 2.1c ». Voir programme. L’atelier s’est appuyé sur des exemples concrets et des mesures prises et visait à fournir l’occasion d’échanger des points de vue et d’identifier des solutions tournées vers l’avenir dans les domaines suivants :

• renforcement des capacités pour le développement d’un secteur financier déterminé au niveau national – études de cas sur l’adaptation et la résilience climatique dans divers contextes ;
• planification de la transition vers des trajectoires de développement bas-carbone et résilientes au changement climatique et financement de trajectoires de transition justes dans divers contextes ;
• possibilités de soutenir la mise en œuvre du nouvel objectif collectif chiffré (NCQG) via l’article 2.1c.

Voir rapport de synthèse de ce 5^e atelier.

Le 6^e atelier dans le cadre du dialogue sur l’article 2.1(c) a eu lieu les 6-7 septembre 2025 à Rome. Voir programme.

Le thème général de ce 6^e atelier était « L’article 2.1(c), après 10 ans d’Accord de Paris et trois ans de Dialogue de Charm el-Cheikh », couvrant les points suivants :

• bilan des mesures prises aux niveaux national et mondial pour mettre en œuvre l’article 2.1(c),
• réflexions sur le dialogue de Charm el-Cheikh 2023-2025 et perspectives pour la CMA-7.

Le rapport de synthèse de ce 6^e atelier devrait être disponible pour Belém.

[

3) Adaptation (article 7)

Enjeu n° 1 : Objectif mondial en matière d’adaptation

Le premier enjeu pour la CMA-7 sur le sujet adaptation est de faire aboutir le programme de travail biennal Émirats-Belém (2025-2026), dont la mise en place a été décidée à Dubaï lors de la CMA-5 (décision 2/CMA.5,§39). L’objectif de ce programme est d’identifier et d’élaborer des indicateurs et éléments chiffrés pour mesurer les progrès accomplis dans la réalisation, d’ici 2030, des sept objectifs qualitatifs thématiques et les quatre objectifs en matière de gouvernance (décision 2/CMA.5,§9 et §10) fixés par le cadre des Émirats pour la résilience climatique mondiale (décision 2/CMA.5,§6 à 11) au titre de l’objectif mondial sur l’adaptation (Global Goal on Adaptation ou GGA).

La CMA-7 doit évaluer les progrès accomplis dans la réalisation des sept objectifs qualitatifs et des quatre objectifs de gouvernance et acter un ensemble de 100 indicateurs de suivi qui peuvent s’appliquer à l’échelle mondiale.

[

Contexte

Le sujet de l’adaptation est désormais placé sur le même rang d’importance que l’atténuation depuis l’Accord de Paris.

L’article 7.1 de l’Accord de Paris prévoit la fixation d’un objectif mondial en matière d’adaptation (Global Goal on Adaptation, GGA) consistant à renforcer les capacités d’adaptation, à accroître la résilience aux changements climatiques et à réduire la vulnérabilité à ces changements. Si le principe d’un objectif mondial est ainsi énoncé dans l’Accord de Paris, il incombe aux Parties de le définir concrètement. Or, depuis la COP-21, la concrétisation de cet objectif n’avait pas figuré parmi les sujets prioritaires des CMA et n’avait donc pas fait l’objet de discussions plus poussées et ce, malgré les demandes des pays en développement, les pays africains en tête. Le groupe de négociation des pays africains (African Group) avait proposé dès 2013, soit deux ans avant l’adoption de l’Accord de Paris, une démarche pour quantifier un objectif mondial.

S’il existe des méthodologies bien établies pour suivre et évaluer les émissions de GES et les efforts et actions menés pour les réduire, il est plus difficile de définir des paramètres communs pour l’adaptation, et plus précisément de définir, de mesurer, de suivre, d’évaluer et de financer les actions d’adaptation. Ces difficultés ont eu pour conséquence de freiner les progrès en la matière, alors qu’en même temps, les risques climatiques s’accélèrent et s’intensifient. En amont de la Conférence de Glasgow sur le Climat (COP-26 et CMA-3, novembre 2021), les seules références à l’adaptation dans l’ordre du jour provisoire de la CMA concernaient le Fonds d’adaptation et le Comité d’adaptation. Le sujet de l’objectif global a été ajouté à l’ordre du jour de la CMA-3 le premier jour de la Conférence, sous la pression des pays africains notamment. Depuis plusieurs années, les pays africains (qui consacrent déjà une part importante de leur PIB à l’adaptation, entre 2 et 9% selon les pays, source : PNUD, 2017) font pression lors des négociations de la CCNUCC pour qu’un objectif quantitatif et qualitatif concret sur l’adaptation soit adopté.

[

Concrétisation de l’objectif mondial adaptation : avancées réalisées à Glasgow (2021)

Ce n’est que six ans après l’adoption de l’Accord de Paris, à Glasgow (lors de la CMA-3) en 2021 que les Parties se sont mises d’accord pour renforcer l’action sur l’adaptation. La décision 7/CMA.3, adoptée au terme de la CMA-3 à Glasgow, a chargé le SBI et le SBSTA de déterminer conjointement les finalités et les modalités d’un objectif mondial en matière d’adaptation.

En soulignant le besoin de renforcer l’action sur l’adaptation, les Parties de la CMA-3 ont reconnu l’importance de l’objectif mondial en matière d’adaptation pour la mise en œuvre effective de l’Accord de Paris, et se sont mises d’accord pour lancer un programme de travail de deux ans (2022-2023) dit « Glasgow-Charm el-Cheikh sur l’objectif mondial en matière d’adaptation » (Glasgow-Charm el-Cheikh Work Programme on the Global Goal on Adaptation) (cf. paragraphes 11 et 12 de la décision 1/CMA.3) et ce, sous l’égide conjointe du SBSTA et du SBI. La mise en œuvre de ce programme de travail a commencé après la CMA-3. Le programme de travail vise notamment à améliorer la compréhension de l’objectif mondial en matière d’adaptation (définition et choix de métriques, de méthodologies, d’indicateurs et de données,..) et, sur ces bases, à mieux quantifier les progrès accomplis par les Parties.

Dans le cadre de ce programme de travail, quatre ateliers par an ont été prévus, soit au total, huit sur les deux années du programme. En 2022, quatre ateliers ont ainsi été programmés : le premier les 8-9 juin 2022 à Bonn lors des sessions de négociation intermédiaires du SBSTA-56 et du SBI-56, le deuxième en virtuel les 30-31 août 2022, le troisième en virtuel les 17-18 octobre 2022 et le quatrième le 5 novembre 2022 lors de la CMA-4 à Charm el-Cheikh. Voir synthèse des résultats des quatre ateliers de 2022. En 2023, quatre ateliers ont également été programmés : le 5^e atelier, 20-22 mars 2023 à Malé, Maldives – voir synthèse des résultats, le 6^e atelier, 4-5 juin 2023 à Bonn – voir synthèse des résultats, le 7^e atelier, 31 juillet-2 août 2023 à Buenos Aires, Argentine – voir synthèse des résultats, et le 8^e et dernier atelier, 27-29 septembre 2023 à Gabarone, Botswana – voir synthèse des résultats.

Sous la pression des pays en développement lors des sessions intermédiaires de négociation à Bonn (juin 2022 – lire notre article), les Parties sont parvenues à un accord pour inscrire le sujet à l’ordre du jour formel de la CMA-4 à Charm el-Cheikh (cf. voir ordre du jour provisoire en date du 26 août 2022, agenda item 6(c)). Ceci a constitué une avancée non négligeable en amont de cette Conférence.

[

Concrétisation de l’objectif mondial adaptation : avancées réalisées à Charm el-Cheikh (2022)

À Charm el Cheikh (nov. 2022), la CMA-4 avait décidé de lancer un cadre (framework) pour l’objectif mondial sur l’adaptation à mettre en œuvre en 2023 au sein du programme de travail Glasgow-Charm el-Cheikh. Ce cadre devait être adopté à Dubaï lors de la CMA-5. Il vise à aider les Parties à atteindre l’objectif mondial et à évaluer les progrès collectifs accomplis à cet effet (paragraphe 8 de la décision 3/CMA.4).

[

Concrétisation de l’objectif mondial adaptation : avancées réalisées à Dubaï (2023)

À Dubaï (déc. 2023) lors de la CMA-5, dans les négociations sur la concrétisation du cadre de l’objectif mondial, les deux questions les plus épineuses soulevées par les pays en développement étaient le financement de l’adaptation, ainsi que le principe des responsabilités communes mais différenciées et des capacités respectives.

Dans ce contexte, conformément à ce que demandait la décision 3/CMA.4, § 8) la décision adoptée à Dubaï sur l’adaptation (décision 2/CMA.5) établit le cadre des Emirats arabes unis pour la résilience climatique mondiale (UAE Framework for Global Climate Resilience) [§ 6].

Ce cadre vise à orienter la réalisation de l’objectif mondial et l’évaluation des progrès pour l’atteindre [§ 7]. Il vise à orienter et renforcer les efforts consentis pour réduire la vulnérabilité et à accroître la capacité adaptive et la résilience, le bien-être collectif de l’humanité, la protection des économies, la préservation et la régénération de la nature [§ 8].

Le cadre fixe sept objectifs qualitatifs thématiques, à atteindre d’ici 2030 :

• eau,
• agriculture et agroalimentaire,
• santé,
• écosystèmes et biodiversité,
• infrastructure et villes,
• élimination de la pauvreté,
• patrimoine culturel [§ 9(a) à § 9(g)].

Le cadre établit également un dispositif de gouvernance, en fixant quatre objectifs de gouvernance, à atteindre eux aussi d’ici 2030 : évaluation des incidences, de la vulnérabilité et des risques ; planification ; mise en œuvre ; suivi et évaluation des efforts d’adaptation [§ 10(a) à § 10(d)].

Les observateurs ont souligné des lacunes et insuffisances dans cette décision sur l’adaptation : un langage faible sur les objectifs qualitatifs thématiques ; une absence d’objectifs quantitatifs [cf. version du 5 déc 2023 : maintenir, améliorer ou restaurer au moins 30% des écosystèmes], avec uniquement des objectifs qualitatifs ; un report de plusieurs échéances du dispositif de gouvernance de 2025 à 2030.

Dans la décision 2/CMA.5 adoptée à Dubaï, la CMA a décidé de conclure le programme de travail Glasgow-Charm el-Cheikh [§ 5], et de lancer un nouveau programme de travail de deux ans (2025-2026) (UAE-Belém work programme) visant à élaborer des indicateurs pour mesurer les progrès accomplis dans la réalisation des sept objectifs qualitatifs thématiques et des quatre objectifs de gouvernance fixés au titre du cadre des Emirats arabes unis pour la résilience climatique mondiale [§ 39], c’est-à-dire des mesures pertinentes pour suivre et évaluer les actions d’adaptation mises en œuvre.

Ce programme de travail est mené conjointement par les deux organes subsidiaires SBSTA et SBI [§ 40].

Plusieurs indicateurs ont déjà été définis et mis en œuvre dans d’autres contextes hors CCNUCC mais le défi dans le cadre de la CCNUCC était d’identifier et d’approuver un ensemble d’indicateurs qui pourront s’appliquer au niveau mondial dans le cadre du GGA.

[

Concrétisation de l’objectif mondial adaptation : avancées réalisées à Bonn lors des SB-60 (juin 2024)

Lors des 60^èmes sessions du SBSTA et du SBI à Bonn du 3 au 13 juin 2024, les Parties ont repris les négociations sur la concrétisation de l’objectif mondial en matière d’adaptation (Global Global on Adaptation ou GGA), et plus particulièrement concernant l’organisation du futur travail sur les indicateurs. À Bonn, la question du financement de l’adaptation était omniprésente et a engendré de vives tensions entre pays en développement et pays industrialisés. Comme à Dubaï en décembre 2023, le groupe des 77+Chine (134 pays en développement et pays émergents) a insisté à Bonn sur la nécessité d’intégrer un volet financement de l’adaptation dans le GGA.

Un des axes majeurs des négociations sur l’adaptation à Bonn portait sur le programme de travail Émirats-Belém sur les indicateurs (2025-2026), et plus spécifiquement sur ses modalités de mise en œuvre (plan global, calendrier, participants,…). Ces éléments de base doivent être approuvés par la CMA-6 à Bakou avant que les Parties ne puissent entamer les travaux techniques dans le cadre de ce programme.

Les questions qui ont donné lieu à des divergences de position

• le financement de l’adaptation: les pays en développement exigent qu’il constitue un des indicateurs clés. Le président du groupe 77+Chine, Adonia Ayebare (Ouganda) était formel : « sans financement, rien ne peut se passer du point de vue d’un pays en développement. C’est dans l’Accord de Paris. Nous nous sommes mis d’accord sur cela. Nous devrions le faire » (source : Carbon Brief, 14 juin 2024). Les pays en développement insistent sur le fait que traiter l’adaptation est indissociable du besoin urgent d’investissements pour renforcer l’adaptation. Selon le dernier rapport du Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE) qui évalue l’écart entre les efforts consentis par les Etats pour s’adapter au dérèglement climatique (dont les flux de financement fournis par les pays industrialisés aux pays en développement) et les besoins réels nécessaires de ces derniers pour y faire face, les besoins de financement pour l’adaptation des pays en développement sont 10 à 18 fois plus importants que les flux de financement public international en ce sens en 2021 (source : PNUE, Adaptation Gap Report, 2 novembre 2023).
• quel organisme doit être chargé de recenser et décrire les indicateurs existants ? Les pays industrialisés ont indiqué leur préférence pour le Comité d’adaptation au sein de la CCNUCC mais les pays du groupe G77+Chine souhaitaient voir la mise en place d’un nouveau groupe d’experts mandaté pour le faire. Dans le projet de conclusions issu de Bonn, les Parties sont parvenus à un compromis : la note en bas de page n°4 indique que les négociateurs examineront les deux options lors de la prochaine session.

In fine, les Parties ont pu se mettre d’accord pour :

• lancer des travaux de fond visant à définir des indicateurs efficaces, transparents et fondés sur les connaissances scientifiques pour chacun des sept objectifs qualitatifs thématiques fixés par la décision 2/CMA.5 (paragraphe 9) au titre du cadre des Emirats arabes unis pour la résilience climatique mondiale ;
• définir les prochaines étapes nécessaires dans ce cadre pour les Parties et les experts, y compris la manière dont ces indicateurs seront décidés, ainsi que sur les futurs travaux techniques à effectuer.

Voir projet de conclusions conjointes SBSTA/SBI sur le GGA adopté à Bonn (en date du 13 juin 2024).

[

Avancées réalisées entre les sessions SB-60 (juin 2024) et la CMA-6 (nov. 2024)

Entre les sessions SB-60 et la CMA-6, les Présidents du SBSTA et du SBI ont convoqué 78 experts techniques possédant des qualifications et une expertise pertinentes en rapport avec les objectifs visés aux paragraphes 9 et 10 de la décision 2/CMA.5. Sur la base des contributions des Parties et des observateurs, et avec les contributions du Comité de l’adaptation, le Secrétariat de la CCNUCC a publié un premier résultat de ces travaux le 25 septembre 2024 avec une compilation de tous les indicateurs d’adaptation utilisés et fournis par les Parties : Compilation of existing indicators, UAE-Belém work programme on indicators | UNFCCC. Ainsi, le Secrétariat a cartographié plus de 9 000 indicateurs existants pour mesurer les progrès accomplis dans la réalisation de ces objectifs du GGA.

Les experts ont commencé à examiner et à affiner ces indicateurs en utilisant les critères définis aux sessions SB-60 (juin 2024), en particulier la pertinence par rapport aux objectifs et à l’adaptation (FCCC/SBSTA/2024/7, §41, and FCCC/SBI/2024/13, §79). Lors d’un atelier en octobre 2024 organisé dans le cadre du programme de travail Emirats-Belém, les experts ont fait le point sur leurs progrès et ont examiné des questions clés, telles que les synergies inter-objectifs et les considérations techniques pour affiner la cartographie des indicateurs. Une cartographie affinée des indicateurs a été publiée.

[

Avancées réalisées à Bakou lors de la CMA-6 (nov. 2024)

Lors de la CMA-6 à Bakou, les Parties ont poursuivi les négociations pour définir et approuver les modalités de mise en œuvre du programme de travail Emirats-Belém pour que les Parties puissent démarrer en 2025 les discussions techniques de fond. Cependant, les négociations ont fait ressortir de fortes divergences d’opinion entre les pays industrialisés et les pays en développement (surtout les pays africains) sur :

• la question de savoir s’il fallait définir des indicateurs sur les moyens de mise en œuvre (means of implementation, MOI) pour évaluer le GGA : soutien financier, mais aussi transfert de technologies et renforcement des capacités. Les pays industrialisés voulaient affaiblir la formulation dans le projet de décision ;
• le rôle de l’adaptation transformationnelle : les actions visant à s’adapter au changement climatique et induisant des changements significatifs dans la structure ou la fonction qui vont au-delà de la modification des pratiques existantes (transformations sociétales profondes et à long terme) (source : Giec, non daté). Plusieurs pays africains se sont opposés à l’intégration de ce concept dans le projet de décision au motif que cela pourrait créer des obstacles, en rendant plus difficile leur accès au financement de l’adaptation. Cela est notamment dû à l’absence de lignes directrices officielles pour l’adaptation transformationnelle et la présentation très tardive d’un document technique (« Définir et comprendre l’adaptation transformationnelle à différentes échelles spatiales ») élaboré par le Secrétariat de la CCNUCC et publié le 5 nov. 2024, soit six jours avant l’ouverture de Bakou.

Dans la décision finale adoptée à Bakou (décision 3/CMA.6), les Parties ont convenu que le résultat final du programme de travail EAU-Belém (2024-2025) devrait :

• évaluer les progrès accomplis dans la réalisation des sept objectifs thématiques et des quatre objectifs de gouvernance fixes par les paragraphes 9 et 10 de la décision 2/CMA.5 [§ 19] ;
• inclure un ensemble de 100 indicateurs au maximum qui peuvent s’appliquer à l’échelle planétaire (en vue d’éclairer une analyse des tendances mondiales) [§ 20], y compris les indicateurs pour les facteurs facilitant la mise en œuvre des actions d’adaptation, dont les moyens de mise en œuvre [§ 21(g)]. Parmi ces indicateurs pourraient figurer par exemple des indicateurs mesurant l’accès au financement de l’adaptation et/ou la qualité de ce financement (prêts ou subventions/dons).

Les co-Présidents du SBSTA/SBI ont été priés de démarrer leurs travaux d’amélioration et d’affinement des indicateurs, en traitant les lacunes et en élaborant de nouveaux indicateurs si besoin, avec l’aide d’experts techniques [§ 26(a)].

La CMA-6 confirme que le GGA devient un sujet permanent inscrit à l’ordre du jour des futures sessions tant des SB que de la CMA [§ 28], ce qui constitue une avancée très importante, notamment pour les pays africains.

La CMA-6 a également lancé la feuille de route Bakou-Belém sur l’adaptation (Baku-Belém Adaptation Roadmap ou BAR), sous l’égide conjointe du SBSTA et du SBI avec pour mandat de faire avancer les progrès sur la réalisation de l’objectif mondial sur l’adaptation [§ 29]. Les SB sont priés d’élaborer des modalités de travail de la feuille de route [aucune précision sur un quelconque calendrier].

La CMA-6 établit le dialogue de haut niveau sur l’adaptation (high-level dialogue on adaptation) qui doit se réunir à chaque session de la CMA, à convoquer conjointement par la Présidence de la session de la CMA en question et par celle de la Présidence de la session précédente [§ 30]. Son mandat est d’identifier comment améliorer la mise en œuvre du cadre des EAU pour la résilience climatique mondiale.

La CMA-6 décide de réaliser une évaluation du cadre des Emirats pour la résilience climatique mondiale après le 2^e bilan mondial (fin 2028) ;

la CMA-6 reconnaît que les approches tant incrémentales que transformationnelles vis-à-vis de l’adaptation sont essentielles [§ 40].

[

Avancées réalisées entre la CMA-6 (nov. 2024) et les sessions SB-62 (juin 2025)

Après Bakou, les discussions avec les 78 experts techniques sur les indicateurs ont repris début 2025 et ont conduit à l’élaboration de sept rapports, un rapport par objectif thématique (eau, alimentation, santé, etc.) produit par le groupe d’experts concerné. Ensuite, un rapport présentant une liste consolidée d’indicateurs (sous forme d’options), qui ramène le nombre d’options de 9 000 à 490, a été élaborée par les experts techniques et publiée le 23 mai 2025. Ce document doit alimenter les négociations à Bonn lors des sessions SB-62.

L’enjeu à Bonn pour les négociateurs était de donner de nouvelles orientations aux experts techniques afin qu’ils ramènent la liste des 490 indicateurs à 100 conformément à la décision 3/CMA.6 [§ 20].

[

Avancées réalisées à Bonn lors des SB-62 (juin 2025)

Des consultations informelles ont eu lieu. Sur la base de la liste consolidée des indicateurs pour suivre les progrès vers la réalisation du GGA (réf. FCCC/SB/2025/3, publiée le 23 mai 2025) et d’un document technique sur l’adaptation transformationnelle (réf. FCCC/ TP/2024/8, publié le 5 nov. 2024), les Parties ont mené des discussions sur :

• des orientations supplémentaires à l’intention des experts chargés d’élaborer la liste finale des indicateurs ;
• de l’opérationnalisation de la feuille de route de Bakou pour l’adaptation (Baku Adaptation Roadmap ou BAR) établie lors de la CMA 6 ; et
• du concept d’adaptation transformationnelle.

La plupart des discussions se sont concentrées sur l’élaboration des orientations sur les indicateurs, les principaux points de désaccord portant sur le nombre et la structure des indicateurs, l’inclusion de considérations transversales et de groupes vulnérables, les indicateurs relatifs aux moyens de mise en œuvre (means of implementation ou MoI, à savoir le soutien financier ; le développement et transfert de technologies ; le renforcement des capacités) et le calendrier à définir pour les travaux ultérieurs en amont de la CMA-7 (Belém, nov. 2025). Comme à Bakou lors de la CMA-6, les discussions à Bonn ont fait ressortir de fortes divergences d’opinion sur la question de savoir si la liste des indicateurs devait inclure ceux sur les moyens de mise en œuvre. Grosso modo, les pays en développement étaient pour, les pays industrialisés étaient contre.

En ce qui concerne la feuille de route de Bakou pour l’adaptation, à Bonn les Parties ont exprimé des points de vue différents sur sa fonction, son mandat, ses activités, l’utilité même de sa création et son articulation avec d’autres volets de négociation, notamment le bilan mondial (Global Stocktake). Quant à l’adaptation transformationnelle, plusieurs Parties ont demandé à ce que ce sujet soit traité dans le cadre de la feuille de route précitée.

En dépit de longues discussions pendant toute la dernière journée des sessions SB-62 (16 juin 2025), les Parties n’étaient toujours pas parvenues à un accord sur les orientations concernant les indicateurs. Si plusieurs Parties ont soutenu la répartition des indicateurs en indicateurs principaux et sous-indicateurs, les discussions ont fait ressortir des points de vue divergents sur la catégorie qui devrait être applicable globalement et celle qui devrait être spécifique au contexte, ainsi que sur le nombre d’indicateurs à inclure dans chaque catégorie.

Les Parties ont fini par dégager un accord de compromis sur la base des consultations menées par les Présidents des SB avec les chefs de délégation dans la soirée du 16 juin 2025.

Dans leurs conclusions conjointes sur le GGA, les Présidents des SB ont invité les 78 experts à réduire la liste consolidée des options d’indicateurs à un maximum de 100 indicateurs applicables à l’échelle mondiale, y compris, le cas échéant, des indicateurs pour les facteurs facilitant la mise en œuvre de mesures d’adaptation, les moyens de mise en œuvre (MoI – voir ci-dessus), les éléments transversaux et toutes les sous-composantes des objectifs.

Par ailleurs, les SB ont fourni des conseils supplémentaires aux experts pour affiner les indicateurs, afin d’inclure notamment des indicateurs en matière de moyens de mise en œuvre de mesures d’adaptation, en particulier ceux qui mesurent l’accès au financement de l’adaptation, la qualité de celui-ci (prêts ou subventions/dons), y compris la mise à disposition du financement aux pays en développement pour les aider à répondre aux besoins et aux lacunes dans la mise en œuvre du GGA.

Sur le calendrier, les SB ont invité les experts à soumettre leur rapport technique final en août 2025 et ont demandé au Secrétariat de la CCNUCC de publier ce rapport et la liste réduite des indicateurs avant l’atelier des 3-4 octobre 2025 à Bonn dans le cadre du programme de travail Émirats arabes unis-Belém (cf. rapport de la session SBSTA-60, paragraphe 54 et rapport de la session SBI-60, paragraphe 92, 3-13 juin 2024). Cet atelier a pour objet de mener une réflexion sur la liste définitive des indicateurs que devrait arrêter la CMA-7.

Enfin, les SB ont convenu de poursuivre l’examen des questions relatives au GGA à Belém lors des sessions SB-63 sur la base d’une note informelle en vue de soumettre un projet de décision pour examen et adoption par la CMA-7.

Voir conclusions conjointes des SB sur le GGA, 26 juin 2025 et note informelle élaborée par les co-facilitateurs des consultations informelles (du 25 juin 2025).

[

Avancées réalisées entre les sessions SB-62 (juin 2025) et Belém (nov. 2025)

Le groupe de 78 experts a ramené la première liste des 490 indicateurs à une liste finale des 100 indicateurs potentiels qui a été publiée le 9 septembre 2025. Voir aussi le rapport technique du groupe d’experts (publié le même jour). Les indicateurs sont la clé pour traduire le progrès politique en résultats mesurables et comparables.

Enjeu de la Conférence de Belém (CMA-7) : approuver formellement l’ensemble des 100 indicateurs de suivi pour évaluer les progrès accomplis par les Parties vers la réalisation des sept objectifs thématiques et des quatre objectifs de gouvernance fixés dans le cadre de l’objectif global sur l’adaptation  

 

Enjeu n° 2 : Objectif de doubler le financement adaptation d’ici 2025 par rapport à 2019

Le 2^e enjeu pour la CMA-7 sur le sujet adaptation est de faire le point sur les progrès réalisés vers l’atteinte de l’objectif pour les pays industrialisés d’au moins doubler, d’ici 2025, leur soutien financier collectif aux pays en développement pour leurs actions d’adaptation (par rapport au niveau de 2019), fixé par la CMA-3 à Glasgow (2021). Cette année, cet enjeu est particulièrement important, sachant qu’il s’agit de l’année cible, 2025.

[

Contexte

Le Pacte de Glasgow pour le Climat, adopté le 13 novembre 2021 par la 3^e réunion des Parties à l’Accord de Paris (CMA-3) dans la ville écossaise a exhorté les pays développés à au moins doubler, d’ici 2025, leur soutien financier collectif aux pays en développement pour leurs actions d’adaptation (par rapport aux niveaux de 2019), en s’efforçant de parvenir à un équilibre entre l’atténuation et l’adaptation (cf. paragraphe 18 de la décision 1/CMA.3). Cela correspond, en se basant sur le financement consacré à l’adaptation fourni par les pays industrialisés en 2019 (20,3 Md$ – source : OCDE, 16 nov. 2023, p.10) à environ 40,6 Md $ en 2025 (lire notre article). Pour rappel, l’article 9 de l’Accord de Paris demande aux Parties de parvenir à un équilibre entre atténuation et adaptation dans le financement climat.

Les travaux menés dans le cadre du Comité permanent sur le financement (Standing Committee on Finance ou SCF) de la CCNUCC ont abordé, dans un rapport sur le doublement du financement de l’adaptation publié le 20 novembre 2023, les questions relatives au niveau de référence pour le doublement, aux défis méthodologiques et aux données disponibles jusqu’en 2020.

Les résultats de la phase politique du premier Bilan mondial (Global Stocktake) de l’Accord de Paris débouchant sur la décision phare de la CMA-5, adoptée le 13 décembre 2023, ont réitéré l’appel au doublement (décision 1/CMA.1, paragraphe 86) et ont exhorté les pays développés à préparer un rapport en 2024 pour évaluer les progrès réalisés (décision 1/CMA.1, paragraphe 100).

[

Progrès réalisés vers la réalisation de l’objectif : bilan 2024 de l’OCDE

Le 29 mai 2024, l’OCDE a publié sa septième évaluation des progrès accomplis par les pays industrialisés en vue de la réalisation de l’objectif des 100 milliards de $ (Md$) par an avant 2020 pour aider les pays en développement à mettre en œuvre l’action climat (mesures d’atténuation et d’adaptation) (lire notre article).

Ce 7^e bilan souligne Le financement total de l’adaptation fourni et mobilisé par les pays développés a augmenté depuis 2016, malgré une légère baisse en 2021, atteignant 32,4 Md$ en 2022 contre 10,1 Md$ en 2016. Ce montant total en 2022 comprend 28,9 Md$ provenant de sources publiques bilatérales et multilatérales. Le financement climat pour l’adaptation mobilisé auprès du secteur privé a également augmenté, passant de 0,4 Md$ en 2016 à 3,5 Md$ en 2022.

L’OCDE souligne que le montant du financement de l’adaptation mesuré par l’OCDE en 2019 sur la base des données déclarées par les fournisseurs bilatéraux et multilatéraux s’élevait à 18,8 Md$ (sur le total de 20,3 Md$ pour l’adaptation en 2019). Si l’on prend les chiffres du financement public publiés par l’OCDE comme référence, en 2022, à mi-chemin entre 2019 et 2025, les pays développés avaient à peu près réalisé la moitié de l’objectif de doubler le financement de l’adaptation. En outre, entre 2019 et 2022, le financement de l’adaptation mobilisé auprès du secteur privé a plus que doublé, passant de 1,5 Md$ à 3,5 Md$.

Pris dans son ensemble (c’est-à-dire toutes composantes confondues), le financement climat de l’adaptation en 2022 s’élevait à 32,4 Md$, soit un niveau à mi-chemin environ entre celui de 2019 et l’objectif pour 2025. Il reste donc trois ans pour atteindre cet objectif.

Le bilan 2023 de l’OCDE est donc très attendu. A noter enfin que les chiffres définitifs pour 2025 ne seront disponibles qu’en 2027 du fait du dispositif de rapportage du financement climat en place.

[

Vers un nouvel objectif de financement pour 2030 ?

Lors de la réunion préparatoire de la COP-30, dite pré-COP (Brasilia, 13-14 oct. 2025), le groupe des pays les moins avancés (PMA) a réitéré son appel, formulé lors des SB-62 à Bonn (juin 2025), à un engagement de la part des pays industrialisés à tripler les flux de financement pour l’adaptation d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 2022 (32,4 Md$) pour atteindre donc un montant d’environ 100 Md$/an. Plusieurs pays en développement soutiennent cette proposition mais la question de l’adhésion des pays industrialisés est loin d’être acquise. Les PMA et d’autres pays vulnérables souhaitent que Belém soit l’occasion de fixer un tel nouvel objectif plus ambitieux pour prendre le relais de l’objectif de Glasgow. Le Président de la COP-30 mise sur l’adoption d’un paquet adaptation à Belém : les 100 indicateurs pour mesurer les progrès réalisés sur l’adaptation ET un nouvel objectif sur le financement de l’adaptation, selon Climate Home News.

Enjeux de la Conférence de Belém (CMA-7) : obtenir des pays industrialisés de nouveaux engagements concrets en matière de financement de l’adaptation pour contribuer à la réalisation de cet objectif ; fixer un nouvel objectif en matière de financement de l’adaptation à l’horizon 2030.

[

Enjeu n° 3 : Plans nationaux d’adaptation

Contexte

Le processus des Plans nationaux d’adaptation (NAP) a été établi en vertu du cadre de Cancún pour l’adaptation (cf. Accords de Cancún, décision 1/CP.16, adoptés lors de la COP-16 (2010). Il s’agit d’un processus continu, progressif et itératif qui vise à faciliter la planification des mesures d’adaptation par les pays en développement. Ils constituent une forme d’opérationnalisation du volet « adaptation » de plus en plus intégré aux NDC des Parties, qui leur permet de définir les priorités et objectifs nationaux en matière d’adaptation. Le but des PNA est d’identifier les besoins et priorités en matière d’adaptation et de gestion des risques climatiques à moyen et à long terme et d’élaborer et de mettre en œuvre des stratégies et plans pour répondre à ces besoins.

La décision 1/CMA.5, issue de la phase politique du bilan mondial de l’action climat (Global Stocktake ou GST), adoptée le 13 décembre 2023 à Dubaï, appelle les Parties qui ne l’ont pas encore fait à mettre en place leurs plans, politiques et processus nationaux de planification et de suivi, évaluation et apprentissage en matière d’adaptation d’ici 2025 et à avoir avancé dans leur mise en œuvre d’ici 2030 (cf. décision 1/CMA.5,§ 59).

[

Avancées réalisées à Bonn lors des SB-60 (juin 2024)

En ce qui concerne les discussions menées sur le volet adaptation lors des 60^èmes sessions du SBSTA et du SBI à Bonn, le 2^e axe a porté sur les plans nationaux d’adaptation. Dans le cadre de l’objectif mondial en matière d’adaptation, une couverture plus exhaustive de ces plans est visée d’ici 2030. Une évaluation du processus d’élaboration et de mise en œuvre des NAP est envisagée mais les discussions sur les modalités de cette évaluation avancent lentement.

Les discussions à Bonn ont fait ressortir des divergences d’opinion sur le rôle du financement du secteur privé dans l’adaptation et les retards importants accusés par les pays en développement pour recevoir un soutien financier pour élaborer leur NAP. Ceux-ci ne cessent de souligner qu’ils ont besoin d’un soutien financier non seulement pour mettre en œuvre leur NAP, mais aussi, et surtout, pour les élaborer.

Voir note informelle du SBI sur les NAP adoptée à Bonn (en date du 12 juin 2024 @17h30).

[

Avancées réalisées à Bakou (nov. 2024)

Selon IISD, les discussions sur les NAP ont enregistré des « progrès significatifs » au cours de la première semaine de la CMA-6. Au cours de la deuxième semaine, ces discussions ont pris une « importance cruciale », même si des divergences subsistaient sur de nombreuses questions.

Bakou a vu cinq versions du projet de texte sur les NAP et les négociations ont fait ressortir de fortes divergences sur plusieurs questions. Les Parties ont fini par se mettre d’accord sur le fait de reporter les négociations sur ce sujet aux sessions SB-62 (juin 2025). Ainsi, la CMA-6 a demandé aux SB de reprendre les négociations à Bonn sur le fond en vue de soumettre un projet de décision pour adoption par la CMA-7 à Belém. L’avant-dernière version du projet de texte élaborée à Bakou (version du 19/11/2024 @17h15, 6 pages) doit servir de base de ces négociations. A noter toutefois que ce document comporte 158 paires de crochets (indiquant des éléments de texte non encore tranchés et qu’il n’y a donc pas encore consensus sur le choix des options ou la formulation de texte), ainsi que 18 options à trancher. Ces nombreux crochets soulignent l’ampleur des divergences.

Peu avant minuit, le 19 novembre 2024, un projet final de texte a été publié (1 page, version @ 17h15), reportant la discussion sur les NAP à Bonn en juin 2025, en vue de recommander un projet de décision pour examen et adoption lors de la COP-30 en novembre 2025.

Un projet de texte de négociation actualisé (6 pages, version toujours datée du 19 nov. 2024 @ 17h15) a été publié le lendemain, le 20 novembre 2024, comprenant 159 crochets et 18 options, qui devait servir de base aux discussions à Bonn.

[

Avancées réalisées à Bonn lors des SB-62 (juin 2025)

À Bonn, les Parties se sont réunies en consultations informelles, en s’appuyant sur le projet de texte transmis par la CMA 6. Cependant, les Parties n’ont pas pu parvenir à un consensus sur ce sujet et les consultations n’ont donc pas donné lieu à un texte formel sous forme de projet de conclusions. Le SBI a convenu de poursuivre l’examen de cette question à la session SBI-63 (Belém, nov. 2025) sur la base du projet de texte du SBI-62 en vue de soumettre un projet de décision pour examen et adoption par la COP-30. A noter que ce projet de texte contient plus de 160 paires de crochets, ce qui indique des éléments non encore tranchés et que donc il n’y a pas encore consensus sur le choix des options ou la formulation de texte.

Voir projet de texte (draft text) du SBI-62 du 25 juin 2025.

Au 16 octobre 2025, 68 des 155 Parties hors annexe I (PED), soit 44%, avaient soumis leur PNA (voir liste des NAP soumis).

Enjeu de la Conférence de Belém (CMA-7) : renforcer le soutien à l’élaboration et à la mise en œuvre des NAP, en mettant l’accent sur l’assistance financière et technique.

[

4) Bilan mondial (Global Stocktake ou GST, article 14)

Enjeu n° 1 : Mise en œuvre concrète des résultats de la phase politique du bilan mondial

Le premier enjeu pour la CMA-7 est de donner des suites concrètes aux résultats finaux actés à Dubaï, issus de la phase politique du bilan mondial (décision 1/CMA.5), c’est-à-dire de traduire les nombreux engagements pris au titre de cette décision phare en actions et résultats concrets dans l’économie mondiale, et notamment les objectifs du § 28 :

• § 28(d) : assurer une transition juste, ordonnée et équitable vers une sortie des énergies fossiles dans les systèmes énergétiques,
• § 28(a) : tripler la capacité mondiale de production des énergies renouvelables et doubler le taux annuel moyen mondial d’amélioration de l’efficacité énergétique d’ici 2030,
• § 28(f) : accélérer une réduction forte des émissions de GES hors CO₂, en particulier les émissions de CH₄.

Comme à Bakou, lors de la CMA-6, un sujet de blocage probable à Belém est la question primordiale de la transition vers une sortie des combustibles fossiles actée par le paragraphe 28(d) de la décision 1/CMA.5. Les Parties vont-elles mener des discussions de fond à Belém sur ce sujet brûlant et dans quel volet des négociations ? Quoi qu’il en soit, à Belém, une chose est sûre : d’une part, les pays en développement vulnérables (petits Etats insulaires, pays les moins avancés,…) insisteront sur l’importance d’aborder ce sujet, mais d’autre part, ils devront très probablement faire face à une opposition ferme de la part des pays du groupe de négociation LMDC (Chine, Inde, Arabie saoudite,…).

[

Enjeu n° 2 : Modalités du dialogue annuel sur les résultats du bilan mondial

Le 2^e enjeu pour la CMA-7 sur le sujet bilan mondial est de définir et d’adopter les modalités pratiques du dialogue annuel sur la mise en œuvre des résultats du premier bilan mondial ou GST-1 (prévu par la décision 1/CMA.5, § 97 et 98) pour le rendre opérationnel afin que les négociations techniques sur ce sujet puissent démarrer début 2026. Ce dialogue annuel, qui se déroule sur quatre ans (2025-2028), aurait dû être lancé dès la CMA-6 (Bakou) mais il est resté en suspens faute de consensus entre les Parties : aucune décision sur ce sous-volet des négociations sur le bilan mondial n’a donc été adoptée à Bakou. Ce sous-volet est très important, notamment car les résultats de la phase politique du 1^er bilan mondial doivent éclairer les travaux d’élaboration des NDC 3.0 (qui devront couvrir la période jusqu’en 2035), à soumettre par les Parties avant Belém.

À Belém, l’enjeu est donc de concrétiser les modalités pratiques de ce dialogue : périmètre, plan de travail, calendrier, participants, etc. et de rendre ce Dialogue opérationnel, une fois pour toutes, pour mettre en œuvre les engagements fixés par le GST-1.

Enfin, la question de savoir dans quel volet des négociations il faut faire avancer le débat sur la mise en œuvre concrète des résultats du Bilan mondial va revenir sur le tapis à Belém et ce, dès l’ouverture car il s’agit d’un sujet majeur, tout en étant très clivant.

[

Enjeu n° 3 : Processus de déroulement du bilan mondial

Le 3^e enjeu pour la CMA-7 sur le sujet bilan mondial est de mener des discussions, dans la perspective du 2^e bilan mondial (GST-2) qui aura lieu sur 2027-2028 et dont la phase politique s’achèvera en 2028, sur l’éventuelle amélioration du processus de déroulement du bilan mondial (procédures et logistique) sur la base de l’expérience acquise lors du GST-1 et ce, en vue d’adopter une décision à Belém. A Bakou, lors de la CMA-6, ce sous-volet des négociations sur le bilan mondial est resté en suspens faute de consensus entre les Parties : aucune décision sur ce sous-volet n’a donc été adoptée à Bakou.

Enjeux de la conférence de Bakou (CMA-6) : traduire les engagements pris par les Parties au titre de la décision 1/CMA-5 en actions concrètes pour mettre en œuvre les résultats de la phase politique du bilan mondial ; adopter les modalités du dialogue annuel sur la mise en œuvre des résultats du bilan mondial pour le rendre opérationnel dès début 2025 ; définir comment améliorer le processus du bilan mondial (éléments de procédure et de logistique) sur la base de l’expérience acquise lors du GST-1.

[

Bilan mondial : contexte et enjeux généraux

L’article 14 de l’Accord de Paris prévoit la réalisation tous les cinq ans, à commencer par 2023, d’un bilan mondial (Global Stocktake ou GST). La décision 19/CMA.1 (adoptée lors de la Conférence de Katowice du 2 au 16 décembre 2018) est venue préciser les modalités de réalisation de ce bilan (lire pp. 30-34 de notre dossier de fond sur les résultats de Katowice). Il s’agit d’un bilan de la mise en œuvre de l’Accord de Paris afin d’évaluer les progrès collectifs, et non ceux des pays individuels, vers la réalisation de ses objectifs à long terme [articles 2 et 4]. Le bilan mondial doit servir de catalyseur pour renforcer le niveau d’ambition collective dans la réalisation des objectifs de l’Accord de Paris. Il est destiné à éclairer la prochaine série de contributions nationales que doivent soumettre les Parties à l’Accord de Paris en 2025 et ce, conformément au mécanisme de révision quinquennale des NDC, juridiquement contraignant (au titre de l’article 4.2 de l’Accord de Paris), sachant que les engagements nationaux inscrits dans ces NDC-3 devraient être plus ambitieux que ceux des NDC-2 (cf. article 4.3 de l’Accord de Paris).

Conformément à la décision 19/CMA.1, le bilan mondial est composé de trois éléments :

• collecte et traitement d’informations,
• évaluation technique dont l’objectif est de dresser un bilan de la mise en œuvre de l’Accord de Paris pour évaluer, d’une part, les progrès collectifs vers la réalisation des objectifs à long terme de l’Accord et, d’autre part, les possibilités de renforcer l’action et le soutien,
• volet politique : examen des résultats de l’évaluation technique et de ses conséquences en vue, d’une part, d’éclairer les Parties dans la mise à jour et le renforcement de leurs objectifs, actions et soutien déterminés au niveau national et, d’autre part, de renforcer la coopération internationale en faveur de l’action climat.

Par ailleurs, la décision 19/CMA.1 précise que le bilan mondial devait être réalisé avec l’aide du SBSTA et du SBI, qui devaient mettre en place un groupe de contact conjoint à cette fin et que celui-ci devait être soutenu par un dialogue technique (technical dialogue ou TD). Ce dernier a été chargé de réaliser son travail par des échanges de points de vue, d’informations et d’idées dans le cadre de tables rondes et d’ateliers qui devaient se tenir lors des sessions de négociation de la CMA. Ainsi, à la différence des négociations politiques, le GST a été caractérisé par des échanges et débats informels, inclusifs et dynamiques entre Etats, acteurs non étatiques, experts du climat et société civile.

Ce dialogue a axé son travail sur trois domaines thématiques :

• atténuation,
• adaptation et pertes et préjudices,
• moyens de mise en œuvre (soutien financier, transfert de technologies, renforcement des capacités).

 

Calendrier du bilan mondial

La décision 19/CMA.1 a défini le calendrier pour le premier bilan mondial (établi avant la survenue de la pandémie de Covid-19) :

▪ nov. 2021 – juin 2022 : collecte et traitement d’informations,

▪ nov. 2022 – juin 2023 : évaluation technique,

▪ nov-déc. 2023 : examen des résultats dans le cadre du volet politique (avec la contribution des ministres).

[

Dialogue technique

Trois réunions du premier dialogue technique (dit TD 1) ont eu lieu :

▪ le premier (TD1.1) lors des sessions SB-56 (Bonn, 6-16 juin 2022). Voir rapport de synthèse du 1^er dialogue technique (du 26 sept. 2022),

▪ le deuxième (TD1.2) lors des sessions SB-57 (Charm el-Cheikh, 6-12 novembre 2022). Voir rapport de synthèse du 2^e dialogue technique (du 31 mars 2023), et

▪ le troisième (TD1.3) lors des sessions SB-58 (SBSTA-58 et SBI-58, 5-15 juin 2023). Voir rapport de synthèse du 3^e dialogue technique (du 15 août 2023).

Le 3^e dialogue technique (TD1.3) du GST s’est déroulé sur plusieurs jours (du 6 au 13 juin 2023) et dans trois formats différents :

• deux sessions plénières (d’ouverture et de clôture) (respectivement les 6 et 13 juin 2023),
• trois tables rondes structurées autour des trois domaines thématiques du GST : atténuation (7 juin 2023) ; adaptation et pertes et préjudices (8 juin 2023) ; moyens de mise en œuvre (soutien financier, transfert de technologies, renforcement des capacités) (9 juin 2023) ; ainsi qu’une 4^e table ronde transversale sur le thème « intersections» (approches intégrées et holistiques) (10 juin 2023),
• un Café du monde (World Café), cadre interactif informel. Le Café du monde est un processus de participation qui utilise un cadre informel pour permettre aux participants d’explorer des sujets dans le cadre du GST, dans une grande salle avec plusieurs petites tables. Le cadre facilite les échanges interactifs, car les participants peuvent tourner et circuler, avec des signaux toutes les 30 ou 45 minutes. Un expert et un rapporteur restent à chaque table (6 juin 2023).

Voir note d’information sur le TD1.3 (du 2 mai 2023)

Dans le cadre des travaux du dialogue technique, au total, plus de 1 600 documents totalisant plus de 170 000 pages d’informations ont été chargés dans le portail d’information du bilan mondial. Un outil dédié, permet de rechercher les informations soumises.

Les 58^èmes sessions SB-58 à Bonn (5-15 juin 2023) ont marqué l’achèvement des négociations de la phase technique du GST. Lors de celles-ci, la veille de leur clôture, le 14 juin 2023, les deux co-facilitateurs des négociations sur le bilan mondial (Harald Winkler, Afrique du Sud, et Farhan Akthar, Etats-Unis) ont élaboré une note informelle sur la base des discussions menées par les Parties à Bonn sur le sujet du bilan mondial. Ils l’ont soumise aux Parties pour avis et c’est sa deuxième version @ 20h) qui a été adoptée. Il s’agit d’un projet de structure indicative pour une décision de la CMA-5 (déc. 2023, Dubaï, Emirats arabes unis). Ce texte, qui visait à faciliter les discussions avant la mise au point de la version finale du projet de décision à soumettre pour examen et adoption par la CMA-5, comportait cinq volets :

▪ A. Préambule ;

▪ B. Contexte et aspects transversaux ;

▪ C. Progrès collectifs vers la réalisation des objectifs à long terme de l’Accord de Paris, compte tenu de l’équité et des meilleures connaissances scientifiques disponibles, et en vue d’informer les Parties pour qu’elles mettent à jour et renforcent leurs actions et soutien, déterminés au niveau national. Ce volet comporte cinq sous-volets :

C.1 – Atténuation,

C.2 – Adaptation,

C.3 – Ce sous-volet comporte quatre options [alternatives ou « alt »], les crochets indiquant le manque de  consensus sur ces points lors des SB-58 à Bonn :

[alt 1 : C.3 – Flux financiers et moyens de mise en œuvre et soutien,

alt 2 : C.3 – Moyens de mise en œuvre et soutien, y compris les flux financiers,

alt.3 : C.3 – Moyens de mise en œuvre et soutien,

alt 4 : C.3 – rendre les flux financiers compatibles avec une trajectoire d’évolution vers un développement à  faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques,

C.3 bis – moyens de mise en œuvre et soutien],

C.4 Efforts liés aux pertes et préjudices,

C.5 Efforts liés aux mesures de riposte ;

▪ D. Renforcement de la coopération internationale ;

▪ E. Recommandations et prochaines étapes.

Le volet C.3 sur les flux financiers, les moyens de mise en œuvre et le soutien a fait l’objet de vifs débats lors des discussions à Bonn au sein du 3^e dialogue technique du bilan mondial. Selon Carbon Brief, ce sujet était clairement une pomme de discorde. Le sujet du financement climat est étroitement lié à celui de la responsabilité historique des pays industrialisés vis-à-vis de la crise climatique (voir analyse de Carbon Brief, publiée le 5 octobre 2021). Comme lors de chaque session de négociation dans le cadre de la CCNUCC, cette responsabilité historique a cristallisé l’important écart entre la position des pays du Nord et celle des pays du Sud et a constitué à Bonn, une fois de plus, une source de vives tensions entre ces deux groupes de pays.

Cette 2^e version de la note informelle reflétait ces divergences d’opinion sur le sujet du financement, la section C étant désormais déclinée en quatre options [alternatives ou « alt »], les crochets indiquant le manque de consensus sur ces points.

[

Rapport de synthèse du dialogue technique du bilan mondial

Le secrétariat de la CCNUCC a publié le 8 septembre 2023 un rapport de synthèse présentant les principaux résultats des trois réunions du premier dialogue technique (Technical Dialogue ou TD1). Ce rapport de synthèse a été réalisé conformément à une demande des Parties à l’Accord de Paris formulée lors de la CMA-1 (première réunion de celles-ci parallèlement à la COP-24, Katowice, Pologne, 2018). Cette demande a été formalisée dans une décision de la CMA-1, à savoir la décision 19/CMA.1 qui définit les modalités de mise en œuvre du GST (cf. chapitre I, paragraphe 6(c).

Le rapport a été réalisé par les deux co-facilitateurs des négociations sur le GST (Harald Winkler, Afrique du Sud, et Farhan Akthar, Etats-Unis), en collaboration avec les deux organes subsidiaires de la CCNUCC, le SBI (mise en œuvre) et le SBSTA (conseil scientifique et technologique). La publication de ce rapport marque l’achèvement de la phase technique du GST.

Ce rapport synthétise les principaux résultats des trois réunions du dialogue technique qui ont eu lieu sur 2022-23 dans le cadre du GST. Il est basé sur les contributions reçues au cours du processus et sur les discussions qui ont eu lieu lors de chacune des trois réunions du dialogue technique. Le rapport vise à fournir une vue d’ensemble des discussions menées, en identifiant les domaines clés dans lesquels il faut renforcer l’action. Il fournit une évaluation des progrès collectifs vers la réalisation des objectifs à long terme de l’Accord de Paris. Il comporte également des informations techniques, des bonnes pratiques, les lacunes d’information, les enseignements tirés, ainsi que les prochaines étapes, afin d’aider les Parties à rectifier le tir pour atteindre les objectifs de l’Accord de Paris.

Les résultats sont présentés pour chacun des trois domaines thématiques couverts par le GST :

• atténuation,
• adaptation et pertes et préjudices,
• moyens de mise en œuvre (soutien financier, flux de financement, transfert de technologies, renforcement des capacités).

Sur la base de l’ensemble des contributions soumises et des discussions menées dans le cadre du dialogue technique, les deux co-facilitateurs ont fait ressortir 17 messages clés. (Pour plus de précisions, lire notre article).

Conclusions

Les résultats techniques présentés dans le rapport de synthèse montrent que des actions beaucoup plus importantes sur tous les fronts et par tous les acteurs sont nécessaires pour atteindre les objectifs à long terme de l’Accord de Paris.

[

Vers l’élaboration d’une décision et/ou d’une déclaration à Dubaï lors de la phase politique

Les travaux du premier GST se sont achevés lors de la CMA-5. Après la fin de la phase technique, la CMA-5 a vu le déroulement de la phase politique, très attendue, qui a été centrée sur un examen, par les Parties, des résultats de l’évaluation technique et de ses conséquences en vue :

• d’une part, d’éclairer la mise à jour et le renforcement des NDC (ambition, actions et soutien), et
• d’autre part, de renforcer la coopération internationale en faveur de l’action climat.

La phase politique devait déboucher sur une décision de la CMA et/ou sur une déclaration politique par les ministres ou les Chefs d’État et de gouvernement, réunis à Dubaï.

Concrètement, pendant la première semaine de la CMA-5 (30 nov. – 5 nov. 2023), le comité de haut niveau du GST (composé des Présidences britannique, égyptienne et émiratie de la CMA [respectivement de la CMA-3, de la CMA-4 et de la CMA-5], ainsi que des Présidents du SBI et du SBSTA) a organisé une série d’évènements de haut niveau pour débattre des conséquences de ces résultats de l’évaluation technique.

Le comité de haut niveau a publié, le 28 juillet 2023, une note présentant sa vision et l’organisation de ces évènements de haut niveau dans le cadre de la phase politique du GST. En particulier, il prévoit de les organiser lors du sommet mondial pour l’action climat (World Climate Action Summit) qui a eu lieu les 1^er et 2 décembre 2023 à Dubaï, et auquel les dirigeants mondiaux ont été conviés. D’abord, le comité de haut niveau a prévu une séquence politique de haut niveau, suivie d’une série d’évènements traitant des trois domaines thématiques du dialogue technique du GST, en vue d’évaluer les progrès collectifs et d’éclairer l’action, le soutien et la coopération internationale en faveur de la réalisation des objectifs de l’Accord de Paris.

Le comité a fait une synthèse de ces évènements sous forme de messages et recommandations politiques clés, identifiant les leviers d’action, les lacunes et les obstacles, et mettant en exergue les bonnes pratiques, en vue de renforcer l’action et le soutien en faveur du climat. Cette synthèse était destinée à éclairer les discussions finales des Parties de la CMA-5 pour qu’elles aboutissent à une décision et à une déclaration politique.

Si les trois réunions du dialogue technique en 2022-2023 se sont déroulées en très grande partie sans heurt, ne prêtant pas à controverse, la phase politique a été une étape déterminante, mais bien plus délicate. La question clé était de savoir comment les résultats techniques de cet état des lieux global allaient se concrétiser sur le plan politique et quel niveau d’ambition allait y être associé.

[

Rapport de synthèse des contributions des États en amont de la phase politique du bilan mondial à Dubaï

Le 4 octobre 2023, le secrétariat de la CCNUCC a publié un rapport de synthèse présentant une analyse des contributions soumises par les Parties (Etats) et les acteurs non-étatiques (provinces, États fédérés, régions, villes, secteur privé [entreprises, institutions financières, investisseurs,…], ONG, société civile, etc.) en amont de la phase politique du bilan mondial.

Ce rapport très complet (701 paragraphes sur 65 pages) synthétise les points de vue des Parties et acteurs non-étatiques exprimés dans leurs contributions soumises au Secrétariat de la CCNUCC sur les éléments à prendre en compte, lors de la phase politique du GST à Dubaï, dans l’examen des résultats de l’évaluation technique du GST. Il s’appuie sur la note informelle (deuxième version @ 20h) rédigée par les deux co-facilitateurs des négociations sur ce sujet (Harald Winkler, Afrique du Sud, et Farhan Akthar, Etats-Unis) sur la base des discussions menées par les Parties lors des sessions SB-58 à Bonn sur le sujet du bilan mondial. Cette note informelle présente le projet de structure indicative (indicative draft structure) pour une décision à adopter par la CMA-5, lequel a été avalisé – non sans difficulté – par les Parties à Bonn en juin 2023.

Au total, au 2 octobre 2023, le secrétariat de la CCNUCC avait reçu des contributions :

• de 24 Parties au nom des groupes de négociation ou à titre individuel et représentant 180 Parties (sur les 195 Parties à l’Accord de Paris) et
• de 44 acteurs non-étatiques.

Le rapport de synthèse présente les points de vue des Parties et des acteurs non-étatiques en suivant le projet de structure indicative avalisé par les Parties en juin 2023 lors des sessions SB-58 à Bonn. Ce projet de structure comporte cinq volets (A à E). Le secrétariat de la CCNUCC a ajouté un 6^e volet (F : Autres sujets à examiner) :

1. Préambule (§ 14 à § 28) ;
2. Contexte et aspects transversaux (§ 29 à § 67) ;
3. C. [le chapitre clé] Progrès collectifs vers la réalisation des objectifs à long terme de l’Accord de Paris, compte tenu de l’équité et des meilleures connaissances scientifiques disponibles, et en vue d’informer les Parties pour qu’elles mettent à jour et renforcent leurs actions et soutien, déterminés au niveau national. Ce volet comporte cinq sous-volets :

C.1 – Atténuation (§ 68 à § 118),

C.2 – Adaptation (§ 119 à § 157),

C.3 – Dans un souci de simplification, le nouveau rapport de synthèse rassemble les points de vue des Parties sur le sujet soutien/moyens de mise en œuvre/financement en trois sous-volets (qui correspondent aux « mesures de mise en œuvre », terme largement utilisé par la CCNUCC depuis de nombreuses années) :

• Financement et flux de financement (161 à § 309),
• Développement et transfert de technologies (310 à § 333),
• Renforcement des capacités (334 à § 347) ;

C.4 – Efforts en matière de pertes et préjudices (§ 348 à § 421),

C.5 – Efforts en matière de mesures de riposte (§ 422 à § 445),

1. Renforcement de la coopération internationale en faveur de l’action climat (§ 446 à § 534) ;
2. Recommandations et prochaines étapes (§ 535 à § 693)
3. Autres sujets à examiner (§ 694 à § 701).

C’est le volet E qui contient le plus grand nombre de paragraphes (158), suivi du volet C.3(a) (148).

Ce rapport de synthèse constituait un « schéma directeur » de ce que pouvait contenir le résultat final du GST, basé sur les propres contributions des Parties. En bref, il faut retenir de ce rapport que s’il y a divergence des points de vue des Parties sur la façon d’atteindre les objectifs de l’Accord de Paris, les contributions des Gouvernements nationaux font ressortir un large consensus sur le fait que l’action climat jusque-là n’a pas été suffisante et que toutes les Parties doivent renforcer leur action climat et qu’il faut renforcer le soutien en faveur des pays en développement, afin de limiter le réchauffement à +1,5°C, d’éviter les pertes et préjudices et de s’adapter au dérèglement climatique.

[

Phase politique du bilan mondial à Dubaï : la décision finale – forces, faiblesses et réactions

À Dubaï, trois tables rondes de haut niveau ont eu lieu dans le cadre du sommet mondial pour l’action climat (1-2 déc. 2023), chacune portant sur un des trois domaines thématiques du bilan mondial :

• 1^er déc. 2023: table ronde de haut niveau sur l’adaptation dans le cadre de la phase politique du bilan mondial (Global Stocktake ou GST).
• 2 déc. 2023: table ronde de haut niveau sur l’atténuation dans le cadre de la phase politique du bilan mondial.
• 2 déc. 2023: table ronde de haut niveau sur les moyens de mise en œuvre [développement et transfert de technologies, renforcement des capacités et soutien financier] dans le cadre de la phase politique du bilan mondial.

Les négociations dans le cadre de la phase politique du Bilan mondial ont abouti – non sans difficulté – à la décision 1/CMA.5 sur le bilan mondial, adoptée après 12 heures de navettes diplomatiques intenses par les Parties de la CMA-5, le 13 décembre 2023 juste après 8h.

Cette décision (de 23 p, et de 196 paragraphes), qui constitue la décision phare de la Conférence de Dubaï, est un texte de compromis. La décision fait office de décision chapeau, en établissant une vision d’ensemble, en englobant tous les sujets de négociation clés (atténuation, adaptation, pertes et préjudices, financement, développement et transfert de technologies, renforcement des capacités, coopération internationale, prochaines étapes) et en traçant la voie à suivre au cours de cette décennie cruciale pour « rectifier le tir » afin de rendre la trajectoire d’émissions de GES compatible avec l’objectif +1,5°C.

Cette décision fixe plusieurs objectifs notamment dans le cadre d’un paquet sur la transition énergétique (il s’agit d’objectifs non contraignants) pour accélérer les mesures d’atténuation des pays : [§ 28] la CMA invite [calls on] les Parties à contribuer à huit efforts mondiaux dont :

• [§ 28a] tripler la capacité mondiale de production des énergies renouvelables et doubler le taux annuel moyen mondial d’amélioration de l’efficacité énergétique d’ici 2030. Dans la version finale, les objectifs ne sont pas assortis d’indicateurs chiffrés, ni d’année de référence alors que dans les versions du 8 déc. et du 5 déc. : tripler la capacité de production des énergies renouvelables au niveau mondial par rapport à 2022 pour atteindre 11 000 GW [chiffre repris de la mise à jour de la feuille de route zéro émission nette 2050 publiée par l’AIE le 26 septembre 2023] et doubler le taux annuel moyen mondial d’amélioration de l’efficacité énergétique par rapport à 2022 pour atteindre 4,1% d’ici 2030 ;
• [§ 28b] accélérer les efforts en vue de la réduction progressive [phase down] de l’électricité produite à partir du charbon sans captage/stockage du CO₂ [unabated] [aucune mention de pétrole ou de gaz] ;
• [§ 28d] assurer une transition pour s’éloigner [transitioning away from] des combustibles fossiles dans les systèmes énergétiques [uniquement dans le secteur de la production/transformation d’énergie, et non pas dans le secteur industriel], d’une manière juste, ordonnée et équitable [impliquant ainsi la responsabilité des pays développés], en accélérant l’action au cours de cette décennie critique, de manière à atteindre l’objectif de zéro émission nette d’ici 2050 [aucun objectif chiffré pour 2030];

[

• [§ 28e] accélérer les technologies à zéro émission nette ou à faibles émissions, y compris les énergies renouvelables, le nucléaire, les technologies de réduction et d’élimination, comme le captage et le stockage du CO₂, en particulier dans les secteurs où il est difficile de réduire les émissions, et la production d’hydrogène à faible teneur en carbone [A noter par ailleurs que c’est la première fois qu’une décision de la COP fait référence à l’énergie nucléaire] ;
• [§ 28f] accélérer une réduction forte des émissions de GES hors CO₂, en particulier les émissions de méthane, d’ici 2030 [NB les objectifs chiffrés d’au moins -30% d’ici 2030 et -40% d’ici 2035 proposés dans les versions du 8 déc. et du 5 déc. ont été supprimés dans la version du 11 déc. et la version finale] ;
• [§ 28h] éliminer progressivement les subventions inefficaces aux combustibles fossiles [objectif G20 depuis la déclaration du sommet de Pittsbsurgh, 2009] qui ne ciblent pas la précarité énergétique, ni les transitions justes [nouvelle précision];
• [§ 27] la CMA reconnaît également que pour limiter le réchauffement à +1,5°C, il faut réaliser des réductions profondes, rapides et soutenues des émissions de GES au niveau mondial de 43% d’ici à 2030 et de 60% d’ici à 2035 par rapport à 2019, et atteindre zéro émission nette de CO₂ d’ici 2050 [chiffres repris du 6^e rapport d’évaluation du Giec]. La référence au besoin d’atteindre un pic d’émissions d’ici 2025, dans la version précédente (version du 11/12/2023 @ 16h30), a été supprimée : « la CMA reconnaît que pour limiter le réchauffement à +1,5 °C il faut atteindre un pic des émissions mondiales de GES au plus tard avant 2025 et réaliser des réductions rapides, profondes et soutenues…..  [§ 29] ». La CMA reconnaît certes les dernières connaissances scientifiques du Giec mais ne les relie pas à l’action à réaliser par les Etats. Il n’y a pas de « la CMA invite/appelle les Parties à réaliser des réductions fortes, rapides et soutenues des émissions » (« invites/calls on » etc.) ;
• [§ 29] la CMA reconnaît que les combustibles de transition [comprendre le gaz naturel] peuvent jouer un rôle pour faciliter la transition énergétique, tout en garantissant la sécurité d’approvisionnement énergétique [NB ce constat n’est pas lié à un appel à l’action mais on peut dire que la CMA « promeut » ces combustibles]. La décision ne comporte aucune définition des « combustibles de transition ». Cette référence aux combustibles de transition ne figurait pas dans la version précédente du projet de texte sur le GST (version du 11/12/2023 @ 16h30) mais figurait bien comme une option dans la version du 8/12/2023 @ 15h30 ( paragraphe 38 option 1). Elle a été réinsérée dans la version finale sous pression de la Russie, pays producteur et exportateur de gaz (source : Climate Home News, 15 déc. 2023). Dans sa contribution à la phase politique du bilan mondial, la Russie avait proposé en février 2023 que le gaz naturel soit considéré comme un combustible de transition ;
• [§ 37] la CMA […] demande aux Parties, qui ne l’ont pas encore fait, de revoir et de renforcer, d’ici 2024, leurs objectifs 2030 inscrits dans leurs NDC pour être compatible avec « l’objectif en matière de température fixé par l’Accord de Paris» [aucune mention explicite de l’objectif +1,5°C ou +2°C] ;
• [§ 39] la CMA encourage les Parties à présenter, dans leurs prochaines NDC, des objectifs ambitieux de réduction des émissions couvrant tous les gaz à effet de serre, tous les secteurs et toutes les catégories et compatibles avec l’objectif +1,5 °C, sur la base des données scientifiques les plus récentes, en tenant compte des différentes situations nationales [à noter le choix du verbe « encourage » qui, dans le jargon de la CCNUCC, constitue, selon Carbon Brief, un langage à caractère faible pour ce genre de disposition juridique des décisions de l’ONU, bien loin de l’obligation  (source : tweet de Carbon Brief du 14 nov. 2021)]
• [§ 33] la CMA souligne l’importance de conserver, de protéger et de restaurer la nature et des écosystèmes dans l’atteinte de « l’objectif en matière de température fixé par l’Accord de Paris» [aucune mention explicite de l’objectif +1,5°C ou +2°C], y compris via des efforts renforcés pour arrêter et inverser la déforestation et la dégradation des forêts d’ici 2030, ainsi que d’autres écosystèmes terrestres et marins fonctionnant comme des puits et réservoirs de GES [c’est la 1^ère fois que cet engagement fait l’objet d’une reconnaissance formelle dans le cadre de la CCNUCC] ;
• [§ 166] la CMA rappelle que conformément à la décision 1/CP.21 (§ 25), les Parties soumettent (« shall submit ») au secrétariat de la CCNUCC leur prochaine NDC au moins 9 à 12 mois en amont de la CMA-7 (le 10 nov. 2025), soit entre le 10 novembre et le 10 février 2025) ;
• [§ 97 et 98] la CMA décide d’établir un dialogue sur la mise en œuvre des résultats du bilan mondial et ce, à partir de la CMA-6 (nov. 2024) sur quatre ans, les travaux devant s’achever en 2028, lors de la CMA-10. Le SBI est prié d’élaborer les modalités du programme de travail de ce dialogue lors de sa 60^e session (SBI-60, Bonn, juin 2024) ;
• [§ 191] la CMA décide de lancer, sous l’égide des Présidences de la CMA-5 [Emirats arabes unis], de la CMA-6 [Azerbaïdjan] et de la CMA-7 [Brésil], une feuille de route Mission +1,5°C, afin de renforcer la coopération internationale pour stimuler l’ambition dans le prochain cycle des NDC et renforcer l’action et la mise en œuvre au cours de cette décennie cruciale. Lors de la plénière de clôture, la future Présidence brésilienne de la COP-30 (et de la CMA-7) a déclaré que cette mission travaillerait à réduire la dépendance vis-à-vis des combustibles fossiles (source : IISD, 13 décembre 2023)

Sur la question du financement, deux paragraphes de la décision sur le GST sont à noter :

• [§ 68] la CMA souligne que les besoins en financement de l’adaptation des pays en développement sont estimés entre 215 et 387 Md$/an jusqu’en 2030 (chiffres repris de l’Adaptation Gap Report, PNUE, 2023) et qu’il faut investir 4 300 Md$/an dans l’énergie bas-carbone jusqu’en 2030 (AIE/IRENA, 2023) ;
• [§ 99] la CMA décide de convoquer un dialogue ministériel de haut niveau, lors de la CMA-6, sur le besoin urgent d’accroître le financement de l’adaptation, en prenant en compte les résultats du bilan mondial portant sur l’adaptation, et sur le besoin pour les pays industrialisés de respecter leur engagement en matière de financement de l’adaptation pris lors de la COP-26 à Glasgow, à savoir un doublement du financement de l’adaptation d’ici 2025 par rapport aux niveaux de 2019.

Dans ce texte final de la décision sur le GST, on peut retenir des lacunes et insuffisances soulignées par de nombreux observateurs. Aucune définition du terme « unabated » [§ 28(e)] ou « bas-carbone » [§ 28((c) et § 28e)] n’est fournie. Par ailleurs, globalement dans la décision, le langage est faible : peu d’appels à l’action (8 x « decides » | 8 x « calls on » | 14 x « invites » | 16 x « requests »). Ainsi, dans le [§ 28] l’utilisation du verbe « calls on » (« invite/appelle à ») est utilisé pour introduire les huit types d’efforts de réduction. Dans le jargon de la CCNUCC, il s’agit d’une invitation ou une demande, terme faible pour ce genre de disposition juridique des décisions de l’ONU, bien loin de l’obligation, mais plus fort que « could include » utilisé dans la version précédente (version du 11/12/2023 @ 16h30). Le langage est lui-aussi faible sur le financement de la transition pour s’éloigner des fossiles, surtout par rapport à l’équité : il n’y a pas d’indication forte que les pays industrialisés devront jouer un rôle de chef de file. Ainsi, dans les [§ 71 et § 73], il n’y a qu’un simple rappel de l’obligation pour les pays industrialisés de fournir [« shall provide »] des ressources financières pour aider les pays en développement à mettre en œuvre (i) des actions d’atténuation/adaptation [cf. art. 9.1 de l’Accord de Paris] et (ii) leur NDC [cf. art. 4.5].

Les réactions à cette décision ont été nombreuses, parmi lesquelles :

Laurence Tubiana, co-architecte de l’Accord de Paris, aujourd’hui directrice de la Fondation européenne pour le climat (ECF) a affirmé : « la fin de l’ère des combustibles fossiles est lancée. On savait que la COP-28 allait être difficile mais au moins ‘l’éléphant dans la pièce’ – l’élimination des combustibles fossiles – a enfin été abordée » (source : tweet de Laurence Tubiana, 13 déc. 2023).

Simon Stiell, Secrétaire exécutif de la CCNUCC a souligné : « Bien que nous n’ayons pas complètement tourné la page de l’ère des combustibles fossiles à Dubaï, ce résultat marque clairement le début de la fin » (source : communiqué de la CCNUCC du 13 déc. 2023).

Wopke Hoestra, Commissaire européen à l’action climat, a déclaré : « le monde vient d’adopter une décision historique lors de la COP-28 afin d’amorcer une transition irréversible et accélérée pour s’éloigner des combustibles fossiles » (source : tweet de Wopke Hoekstra du 13 déc. 2023).

Dans sa déclaration lors de la plénière de clôture de la COP-28, le 13 déc. 2023, Antonio Guterres, Secrétaire général de l’ONU, a directement interpellé les pétro-Êtats (Arabie saoudite et Iraq en tête), en déclarant « à ceux qui s’opposent à une référence explicite à l’élimination progressive des combustibles fossiles dans le texte de la COP-28 [décision GST], je veux dire qu’une élimination progressive des combustibles fossiles est inévitable, qu’ils le veuillent ou non ».

Valérie Masson-Delmotte, climatologue et ancienne vice-Présidente du WGI du Giec (2015-2023) a déclaré : « Face [aux réalités de l’intensification du réchauffement et de la hausse continue des émissions de GES], le décalage entre l’objectif affiché de « maintenir l’objectif de 1,5 °C à portée de main » et la faiblesse des engagements concrets mis sur la table témoigne d’une incohérence majeure » (source : tribune dans Le Monde du 29 déc. 2023). Elle a ajouté : « la faiblesse de ces engagements implique la poursuite du réchauffement planétaire au-delà de +1,5 °C d’ici une décennie, avec des conséquences immédiates » (source : tribune dans Le Monde du 29 déc. 2023).

Anne Rasmussen (Iles Samoa), représentante de l’Alliance des petits Etats insulaires (AOSIS), a fustigé le manque d’ambition et le langage faible, surtout sur les combustibles fossiles. « La correction de la trajectoire d’émissions de GES nécessaire [au cours de cette décennie cruciale] n’a pas été assurée [par la décision sur le GST] » (source : tweet d’IISD du 13 déc. 2023). Elle a souligné que ce 1^er bilan mondial est le seul qui permettrait de garder l’objectif de +1,5°C à portée de main (car le 2^e GST n’est prévu qu’en 2028, date à laquelle il serait trop tard pour mettre la planète sur une trajectoire d’émissions de GES compatible avec cet objectif). L’intervention de Anne Rasmussen a été accueillie par de longs applaudissements, une ovation debout et des cris d’encouragements, venus de la société civile au fond de la salle (source : tweet d’IISD du 13 déc. 2023).

Al Gore, ancien vice-président américain :

• « c’est le strict minimum dont nous avons besoin et qui aurait dû être atteint depuis longtemps. L’influence des pétro-Etats est encore évidente dans les demi-mesures et les lacunes de l’accord final. La question de savoir s’il s’agit d’un tournant qui marque véritablement le début de la fin de l’ère des combustibles fossiles dépend des actions à venir et de la mobilisation des financements nécessaires à leur réalisation » (source : Reuters du 13 déc. 2023)

Madeleine Diouf, ministre de l’Environnement du Sénégal (au nom du groupe des PMA) :

• l’accord « reflète l’ambition la plus faible possible que nous pourrions accepter plutôt que ce que nous savons, d’après les meilleures données scientifiques disponibles, être nécessaire pour faire face d’urgence à la crise climatique ». L’accord « met en évidence l’énorme écart entre les besoins des pays en développement et les financements disponibles, ainsi que la diminution rapide de la marge de manœuvre budgétaire due à la crise de la dette. Pourtant, il n’apporte pas de réponse crédible à ce défi »» (source : Reuters du 13 déc. 2023)

[

Négociations sur les suites à donner au bilan mondial : avancées réalisées à Bonn lors des SB-60 (juin 2024)

À Bonn, lors des sessions SB-60 (3-13 juin 2024), les négociations sur les suites à donner au bilan mondial ont été menées dans le cadre de consultations informelles sur deux aspects :

(1) les modalités du dialogue annuel sur le GST, et

(2) les éléments procéduraux et logistiques du processus du GST.

[

• Modalités du dialogue annuel sur la mise en œuvre des résultats du GST

L’objectif de Bonn était de mener des discussions sur les modalités (éléments pratiques) du premier dialogue annuel sur la mise en œuvre des résultats du GST (cf. décision 1/CMA.5, paragraphes 97 et 98) pour le rendre opérationnel lors de la CMA-6 à Bakou et ce, en vue de mettre en œuvre concrètement les résultats du premier GST. Ce sous-volet des négociations est très important car les résultats de la phase politique du 1^er GST doivent éclairer les travaux d’élaboration de la 3^e série des NDC, dites NDC 3.0 (qui doivent couvrir la période jusqu’en 2035), à soumettre par les Parties en 2025.

Sur ce volet, lors des consultations informelles, une des pommes de discorde majeures entre les Parties était de savoir comment donner suite à la décision 1/CMA.5 et aux engagements des Parties qu’elle énonce, surtout au paragraphe 28. Les discussions ont fait ressortir des désaccords entre les Parties, et surtout entre pays développés et pays en développement. Les premiers (UE, Norvège, Etats-Unis, Japon en tête), ainsi que le groupe des petits Etat insulaires (AOSIS), soutenaient que ces discussions devraient être centrées sur tous les aspects des résultats du bilan mondial, dont les efforts à consentir pour réduire les émissions de GES. En revanche, le groupe de négociation LMDC, les pays d’Amérique latine (groupe AILAC), et les pays les moins avancés (surtout les pays africains) souhaitaient qu’elles soient axées sur le financement climat, affirmant qu’il leur serait impossible de réduire leurs émissions sans soutien financier de la part des pays développés pour les aider à assurer leur transition énergétique. Ces pays font remarquer que le paragraphe 97 de la décision 1/CMA.5, qui établit le dialogue sur la mise en œuvre des résultats du GST, est placé dans la section C.1 consacrée au financement.

Les Parties n’ont pas pu parvenir à un consensus sur ce sujet. Dans leurs conclusions conjointes, le SBSTA et le SBI « prennent note » de la note informelle rédigée par les deux co-facilitateurs, indiquant qu’elle ne fait pas l’objet d’un consensus entre les Parties. Celles-ci reprendront le sujet à Bakou en novembre 2024 lors des sessions SB-61 en vue d’aboutir à un projet de décision pour adoption par la CMA-6 à Bakou.

Voir les conclusions conjointes SBSTA/SBI et la note informelle.

Voir page du site de la CCNUCC consacrée au bilan mondial.

[

• Éléments procéduraux et logistiques du processus GST

L’objectif de Bonn était de débattre de la question de savoir comment affiner les éléments procéduraux et logistiques du processus du GST sur la base de l’expérience acquise dans le cadre du premier GST, en vue d’adopter une décision à Bakou. Les consultations informelles ont été co-animées par Patrick Spicer (Canada) et Thureya Al Ali (Émirats arabes unis). Les principaux points de discussion ont porté sur les points suivants :

• la question de savoir s’il faut aligner la publication du 7^e cycle d’évaluation du Giec (Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat) sur le deuxième GST (2028) afin d’inclure les meilleures connaissances scientifiques disponibles ;
• l’amélioration de la transition entre les phases d’évaluation technique et l’examen des résultats du GST (phase politique) ; et
• la composition du Comité de haut niveau des GST à venir (le 2^e GEST est prévu en 2028).

Etant donné les objections du groupe de négociation LMDC et du groupe arabe, les Parties n’ont pas pu se mettre d’accord pour inviter formellement le Giec à réfléchir à la meilleure façon d’aligner ses travaux sur le cycle du GST, et surtout sur le 2^e GST.

Les Parties n’ont pas pu parvenir à un consensus sur l’ensemble du sujet « éléments procéduraux et logistiques du processus GST ».

Dans leurs conclusions conjointes, le SBSTA et le SBI « prennent note » de la note informelle rédigée par les deux co-facilitateurs, indiquant qu’elle ne fait pas l’objet d’un consensus entre les Parties. Celles-ci reprendront le sujet à Bakou en novembre 2024 lors des sessions SB-61 en vue d’aboutir à un projet de décision pour adoption par la CMA-6 à Bakou.

Voir les conclusions conjointes SBSTA/SBI et la note informelle.

[

Avancées réalisées à Bakou lors de la CMA-6 (nov. 2024)

Le 2^e enjeu de la COP-29 (ou plutôt de la CMA-6), après celui du nouvel objectif collectif chiffré sur le financement climat post-2025, était de déterminer quelles suites donner aux résultats du bilan mondial (Global Stocktake ou GST – décision 1/CMA.5 qui a constitué la décision phare de Dubaï). Cette décision a prévu plusieurs éléments auxquels il fallait donner suite dans le cadre du GST.

• Modalités du dialogue annuel sur la mise en œuvre des résultats du GST
  • Les négociations

Les deux paragraphes 97 et 98 ont été placés dans la section consacrée au financement dans la décision 1/CMA.5 adoptée à Dubaï (partie I de la section C de la décision 1/CMA.5 consacrée aux moyens de mise en œuvre et soutien financement). Ce choix d’emplacement a engendré un débat vif à Bakou sur la portée de ce nouveau dialogue :

• s’agit-il de la mise à disposition de financements pour mettre en œuvre le bilan mondial ?
• ou s’agit-il de suivre la mise en œuvre des engagements de la décision 1/CMA de manière plus large ?

Les négociations sur ce volet clé ont surtout fait ressortir de fortes divergences d’opinion des Parties sur les suites à donner à l’objectif 28(d) « transition vers la sortie des combustibles fossiles » : fallait-il faire avancer cet engagement phare, voire historique pris à Dubaï ? ou pas ? Et si oui, comment le faire ? Et où le faire ? – dans quel volet des négociations fallait-il faire avancer les discussions ? En fait, il y avait quatre espaces possibles :

• dans le cadre du dialogue des Émirats sur les résultats du bilan mondial de l’action climat (GST) ;
• dans le cadre du programme de travail sur l’atténuation (MWP), établi en 2021 (CMA-3) et dont les discussions piétinent car trop embourbées dans les questions procédurales et pas axées sur le fond (réduction des émissions) ;
• dans le cadre du programme de travail sur la transition juste (JTWP), établi en 2022 (CMA-4) ou
• dans le cadre d’une décision « chapeau » (« cover decision ») mais le 18 nov. 2024, le Président de la COP-29 a indiqué qu’il n’avait pas l’intention d’en élaborer une au motif que « les priorités des Parties peuvent et devraient être traitées dans le cadre des sujets inscrits à l’ordre du jour de la COP-29, de la CMA-6 et de la CMP-19 ».

• • Position des pays industrialisés et les pays en développement vulnérables (PEID, PMA)

Selon ces groupes de pays, le but du dialogue sur les résultats du GST devrait être de mettre en œuvre tous les mandats de la décision 1/CMA.5 afin de garder l’objectif +1,5°C « à portée de main ». C’était surtout la position de l’UE, mais lors la 5^e séance plénière conjointe COP-29/CMA-6/CMP-19, le 18 nov. 2024, des groupes de négociation représentant plus de 125 Parties ont appelé les délégués à parvenir à donner des suites concrètes, solides et ambitieuses aux résultats du bilan mondial (source : Carbon Brief, 24 nov. 2024). Pour ces 125 Parties, pour éviter tout recul de l’ambition sur les acquis du GST, il était impératif de confirmer et réitérer l’objectif 28(d), l’ancrer dans le cadre du dialogue sur les résultats du GST ou dans le programme de travail MWP, et suivre sa mise en œuvre (les progrès réalisés par les Parties).

• • Position du groupe de négociation LMDC (Chine, Inde et Arabie saoudite en tête)

Ce groupe insistait sur le fait que le dialogue sur les résultats du bilan mondial devrait uniquement être axé sur le financement, comme la mise en place de ce dialogue a été placé dans la section consacrée au financement dans la décision 1/CMA.5 adoptée à Dubaï. En clair, discuter de ce sujet ne relève pas du mandat du programme MWP.

• • Position intransigeante de l’Arabie saoudite (au nom du groupe arabe)

Le 21 nov. 2024, Albara Tawfiq, le délégué saoudien, a déclaré ouvertement, lors de la session plénière au cours de laquelle les pays ont fait part de leurs nombreuses objections aux dernières versions des projets de texte sur la table  « Le groupe arabe n’acceptera aucun texte ciblant des secteurs spécifiques, y compris les combustibles fossiles ». Il a ajouté qu’une telle approche « ne relève pas du mandat [du dialogue sur les résultats du bilan mondial ou du programme de travail sur l’atténuation, MWP] et est inacceptable » (source : Climate Home News, 22 nov. 2024). A noter que cette prise de position n’était pas nouvelle : cela fait plusieurs années que ce pays a adopté une position intransigeante sur la question des combustibles fossiles, hostile à toute mention dans les décisions de la COP/CMA.

• •  Réaction du Canada

Catherine McKenna, ancienne Ministre du Climat du Canada et Présidente du groupe d’experts de haut niveau sur les engagements zéro émission nette des acteurs non-étatiques, a déclaré : « J’en ai tellement marre de l’opposition de l’Arabie saoudite à toute idée de transition vers l’abandon des combustibles fossiles ». « Nous sommes dans une crise climatique liée aux combustibles fossiles. S’il vous plaît, allez-y fort à la #COP29 et faites qu’elle réussisse ».

[

Résultats

La 7^e et dernière version du projet de décision sur le GST (version du 22/11/2024 @13h30, 6 pages) n’a pas été adoptée faute de consensus. Les négociations sur ce sujet ont ainsi été renvoyées aux sessions des SB-62 en juin 2025. Cet échec de Bakou à donner des suites concrètes au paquet sur la transition énergétique de Dubaï n’est pas à attribuer à un déficit d’idées (voir compilation des éléments sur les énergies/combustibles fossiles contenus dans les différentes versions des projets de texte sur le GST, le MWP et le JTWP, source : Natalie Jones, IISD, 27 nov. 2024), ni à un nombre insuffisant de pays qui soutenait cette question – il n’y aurait rien eu du tout sur ce sujet dans les projets de texte si plusieurs pays moteurs n’avaient pas défendu cette cause dans les négociations. L’échec est plutôt dû au rôle joué par les pays intransigeants qui ont bloqué tout avancement sur ce sujet : l’Arabie saoudite en tête.

Par ailleurs, l’atténuation et la transition énergétique sont intrinsèquement liées au financement : un accord plus que mitigé sur le NCQG a sans doute eu un impact néfaste sur le résultat obtenu sur l’atténuation.

Au bout du compte, selon plusieurs observateurs, il valait mieux qu’aucune décision sur le dialogue GST n’ait été adoptée : aucun accord sur ce sujet crucial vaut mieux qu’un mauvais accord ou un accord peu ambitieux. Quoi qu’il en soit, la 7^e version du projet de décision sur le GST avait été fortement diluée par rapport aux versions précédentes.

Aucune décision sur le GST à Bakou signifie qu’il n’y a pas de mécanisme ou processus établi pour faire avancer et suivre la mise en œuvre de la décision 1/CMA.5. Tous les yeux ont été ensuite rivés sur 2025 pour faire avancer les négociations sur la transition énergétique, d’abord à Bonn en juin, puis à Belém en novembre.

• Éléments procéduraux et logistiques du processus GST

Conformément au paragraphe 192 de la décision de Dubaï (décision 1/CMA.5), les négociations à Bakou ont également porté sur la question de savoir comment améliorer la procédure et la logistique du processus du bilan mondial dans son ensemble et ce, sur la base de l’expérience acquise à partir du premier bilan mondial (2023).

Il y a eu au total six versions de la note informelle : 6^e version, 23/11/2024@18h30, 5^e version, 21/11/2024@17h30, (4^e version,19/11/2024@13h30, 3^e version 16/11/2024@6h00, 2^e version, 16/11/2024@02h00 et 1^ère version 15/11/2024@09h30.  Les négociations ont fait ressortir une question clé très clivante : la CMA-6 devrait-elle ou non inviter le Giec à aligner ses travaux (et surtout son AR7) avec le cycle quinquennal des bilans mondiaux (dont le 2^e est prévu en 2028), car si non, il y a de fortes chances que l’AR7 soit publié trop tard pour éclairer le GST-2 (et peser sur les négociations). Cette question a fait l’objet de discussions très tendues lors de la 60^e et de la 61^e session plénière du Giec (lire notre article).

En raison d’un manque de consensus entre les Parties, les négociations sur ce sujet ont été renvoyées aux sessions SB-62 (juin 2025).

[

Avancées réalisées à Bonn lors des SB-62 (juin 2025)

• Modalités du dialogue annuel sur la mise en œuvre des résultats du GST

Les délégués réunis à Bonn ont repris les négociations, restées en suspens à Bakou faute de consensus entre les Parties, pour tenter de définir les modalités pratiques (plan, calendrier, participants…) du dialogue des Emirats arabes unis sur la mise en œuvre des résultats du premier Bilan mondial (Global Stocktake ou GST). L’enjeu principal à Bonn était de rendre ce dialogue opérationnel afin que les négociations techniques sur ce sujet puissent démarrer.

Lors des consultations informelles, des divergences d’opinion entre les Parties ont persisté sur plusieurs aspects de ce volet des négociations : périmètre à couvrir, format et résultats attendus du dialogue. En ce qui concerne le périmètre à couvrir, l’UE, les pays les moins avancés (PMA), l’alliance des petits Etats insulaires (AOSIS), l’Australie et le Royaume-Uni se sont prononcés pour un périmètre large qui couvre tous les éléments de la décision 1/CMA.5 sur le GST et qui reflète les progrès accomplis dans sa mise en œuvre. Les PMA ont souligné que le dialogue ne devrait pas être un mécanisme pour évaluer les progrès collectifs, ou suivre la mise en œuvre des NDC ou de l’ensemble du GST. Selon eux, il devrait plutôt se concentrer sur le renforcement des catalyseurs d’action et l’identification des obstacles, tels que les mesures unilatérales qui réorientent les flux financiers au détriment des pays en développement. En ce qui concerne le format du dialogue, de nombreuses Parties ont soutenu la tenue de la première session du dialogue lors de la CMA-7 (Belém, nov. 2025), puis chaque année lors des réunions du SB de juin. L’UE et le Royaume-Uni ont également proposé que se tienne un dialogue ministériel annuel.

Les co-facilitateurs ont élaboré plusieurs versions d’une note informelle contenant un projet de texte de décision de la CMA. Cependant, les Parties n’ont pu se mettre d’accord pour soumettre une seule version de la note informelle au SBI-63 (Belém, nov. 2025) pour un examen plus approfondi. Les co-facilitateurs ont donc proposé de compiler deux versions du texte dans une note informelle globale qui servirait de base aux discussions à Belém et les Parties ont soutenu cette proposition et les co-facilitateurs ont produit la note informelle globale sans pour autant chercher à dégager un quelconque consensus auprès des Parties. En raison des fortes divergences d’opinion, il était clair que les Parties n’étaient pas en mesure d’y parvenir.

Cette note informelle globale ne comporte pas de référence directe à la « transition vers la sortie des combustibles fossiles » (cf. décision 1/CMA.5 § 28(d)). Entre crochets, ce qui signifie qu’il n’y a pas eu de consensus entre les Parties, une des options proposées sur le mandat du dialogue des Emirats sur le GST est qu’il « examinera les progrès collectifs et identifiera les possibilités de mettre en œuvre les éléments qui n’ont pas d’espace de négociation au sein de la CCNUCC, y compris les appels collectifs à la transition énergétique » (cf. option 2 du paragraphe 4 de la note informelle globale).

Le document indique clairement au début qu’il « comprend des points de vue divergents, n’a pas fait l’objet d’un accord, ne reflète pas un consensus, n’est pas exhaustif, n’a pas de statut officiel et est susceptible d’être révisé ».

Les deux textes du document contiennent de nombreux crochets et options, indiquant des éléments de divergence qui devront être traités avant la COP-30.

Les SB ont donc convenu de poursuivre l’examen de ce sujet lors des sessions SB-63 sur la base de cette note informelle en vue de soumettre un projet de décision pour examen et adoption par la CMA-7.

Voir la note informelle globale (du 26 juin 2025).

[

• Éléments procéduraux et logistiques du processus GST

Dans la perspective du 2^e bilan mondial (GST-2) qui aura lieu en 2028, les délégués ont repris les négociations, également restées en suspens à Bakou faute de consensus entre les Parties, sur l’éventuelle amélioration du processus du Bilan mondial (procédures et logistique) en vue d’adopter une décision à Belém.

Lors des consultations informelles, sur la question des sources d’information scientifique, l’Alliance des petits Etats insulaires (AOSIS), les pays les moins avancés (PMA), le groupe Africain, l’Association des Etats indépendants d’Amérique latine et des Caraïbes (groupe AILAC) et le Royaume-Uni ont souligné le rôle du GIEC en tant que principale source d’information scientifique pour le GST (alors que le groupe des pays partageant la même vision [LMDC] et la Russie s’y sont opposés). Ils ont soutenu l’idée de demander au GIEC d’aligner le calendrier de ses rapports d’évaluation sur le processus du GST et se sont opposés aux appels visant à équilibrer les sources du GIEC et celles qui ne le sont pas, tout en notant la pertinence d’autres sources.

Quant au périmètre à couvrir, l’AOSIS, l’AILAC et les PMA ont demandé à ce que les pertes et préjudices fassent l’objet d’un domaine thématique distinct au sein du GST (en plus des trois autres domaines thématiques existants : atténuation, adaptation [et pertes et préjudices] et moyens de mise en œuvre [soutien financier, développement et transfert de technologies et renforcement des capacités]).

Le SBI et le SBSTA ont convenu de poursuivre l’examen de ce sujet lors des sessions SB-63 (Belém, nov. 2025) sur la base du projet de texte issu des sessions SB-62, afin que la CMA-7 (Belém, nov. 2025) puisse conclure l’examen de ce sujet et adopter une décision en ce sens.

[

5) Transition juste

Enjeu : finaliser et adopter les modalités de mise en œuvre du programme de travail sur la transition juste

Contexte

Le concept de la transition juste est inscrit dans l’Accord de Paris dans son 10^e considérant (préambule) :

« Tenant compte des impératifs d’une transition juste pour la population active et de la création d’emplois décents et de qualité conformément aux priorités de développement définies au niveau national ».

Il s’agit d’assurer une transition socialement équitable (ou juste) d’une économie basée sur les énergies fossiles vers une économie bas-carbone, c’est-à-dire en prenant en compte les conséquences socio-économiques de l’élimination ou la réduction des énergies fossiles dans les régions touchées. En clair, la politique climat doit refléter un principe de solidarité.

Le 3 décembre 2018, lors de l’ouverture de la COP-24 (Katowice, Pologne), le Président polonais, Andrzej Duda, a présenté la Déclaration de Silésie sur la solidarité et la transition juste.

Lors de la CMA-4 (Charm el-Cheikh, nov. 2022), les Parties ont décidé d’établir un programme de travail sur la transition juste (Just Transition Work Programme ou JTWP) pour examiner les trajectoires visant à atteindre les objectifs de l’Accord de Paris (décision 1/CMA-4, § 52).

Dans le cadre du JTWP, une table ronde ministérielle de haut niveau sur la transition juste doit être organisée tous les ans, à compter de la CMA-5 (déc. 2023, Dubaï). Le 3 décembre 2023, lors de la CMA-5, la première table ronde ministérielle de haut niveau sur la transition juste a eu lieu. Voir note de synthèse informelle.

[

Avancées réalisées à Dubaï lors de la CMA-5 (déc. 2023)

Lors de la CMA-5 (déc. 2023, Dubaï), les négociations ont fait ressortir de fortes divergences d’opinion sur le périmètre du JTWP, reflétées par les 10 versions du projet de décision avant que les Parties ne parviennent à un consensus pour adopter la décision 3/CMA.5 qui définit le mandat du JTWP. Mis en œuvre sous le pilotage conjoint du SBI et du SBSTA, le programme de travail prévoit au moins deux dialogues par an, l’un en juin (SB) et l’autre lors de la COP. Le 1^er dialogue a eu lieu le 3 juin 2024 à Bonn (voir synthèse informelle), le 2^e dialogue les 2-3 octobre 2024 à Charm el-Cheikg, Egypte (voir synthèse informelle), le 3^e dialogue les 22-23 mai 2025 à Panama City, Panama (voir programme) et le 4^e dialogue a eu lieu les 1-2 septembre 2025 à Addis Ababa (Ethiopie) (voir programme et note de cadrage). Aucune synthèse informelle des 3^e et 4^e dialogues n’est disponible sur la page JTWP de la CCNUCC.

A Dubaï, la CMA a également convenu d’évaluer l’efficacité et l’utilité du programme et d’en envisager la poursuite à sa huitième session (CMA-8, novembre 2026) (cf. décision 3/CMA.5 § 3).

Voir le rapport annuel de synthèse sur les dialogues menés dans le cadre du JTWP pour l’année 2024, publié le 9 novembre 2024.

[

Avancées réalisées à Bakou lors de la CMA-6 (nov. 2024)

La 2^e table ronde ministérielle a eu lieu le 18 novembre 2024 à Bakou. Voir programme et note de synthèse informelle.

Lors de la CMA-6 (à Bakou, nov. 2024), les négociations ont donné lieu à fortes divergences d’opinion entre les pays industrialisés et les pays en développement sur :

• la question de savoir si le JTWP doit être axé sur la transition des travailleurs (position des pays industrialisés) ou être doté d’un périmètre plus large (position des pays en développement),
• la question de savoir si le JTWP devrait intégrer l’atténuation (position de l’UE et d’autres pays industrialisés) ou être centré plutôt sur l’adaptation et le financement (position des pays du G77+Chine).

Le 1^er projet de texte sur ce sujet a été produit à la fin de la 1^ère semaine (version 15/11/2024 @18h10, 4 pages, sans crochets, ni options). Il a été soutenu par l’UE, d’autres pays industrialisés, le groupe AOSIS et le groupe africain (NB. avec des réserves) mais il a été rejeté par le groupe de négociation LMDC (soutenu par la Russie et l’Oman).

Pendant la 2^e semaine, quelques réunions informelles ont eu lieu mais aucune réunion formelle n’a été organisée par la Présidence car visiblement, ce sujet n’était pas une de ses priorités. Dans la nuit du 20 au 21 nov. 2024, soit l’avant dernier jour de la COP, la Présidence a proposé une 2^e version du projet de texte issue des consultations informelles (version du 20/11/2024 @ 23h13, 4 p., 10 paires de crochets et 9 options). A noter le paragraphe 17 : « la CMA souligne la nature multisectorielle et multidimensionnelle des transitions justes et la nécessité qui en découle d’adopter des approches économiques globales des transitions justes qui font participer le secteur privé, y compris les micro-, petites et moyennes entreprises […] et reconnaît que ces approches incluent des opportunités socio-économiques significatives associées à une transition vers l’abandon des combustibles fossiles dans les systèmes énergétiques ».

Dans la journée du 21 nov. 2024, la Présidence azerbaïdjanaise ne prévoyait toujours pas de créneau ou d’espace de négociations sur le sujet du JTWP : aucun progrès n’était donc possible, il n’y avait aucune possibilité pour les Parties de parvenir à un consensus. Finalement, sous pression de plusieurs Parties et des ONG, la Présidence a organisé une réunion du groupe de contact à 22h30 le 21 nov. 2024 qui s’est terminée à 1h le 22 nov. 2024 (dernier jour officiel de la COP).

La 3^e version du projet de texte sur le sujet (version du 22/11/2024 @12h13), proposée par la Présidence azerbaïdjanaise, comportait dans son paragraphe 14 le même contenu que le paragraphe 17 dans la 2^e version du projet de texte) : « la CMA souligne la nature multisectorielle et multidimensionnelle des transitions justes et la nécessité qui en découle d’adopter des approches économiques globales des transitions justes qui font participer le secteur privé, y compris les micro-, petites et moyennes entreprises […] et reconnaît que ces approches incluent des opportunités socio-économiques significatives associées à une transition vers l’abandon des combustibles fossiles dans les systèmes énergétiques ».

Cette 3^e version n’a pas été adoptée faute de consensus car, selon plusieurs observateurs, elle contenait trop de lignes rouges pour trop de Parties. Par conséquent, aucune décision sur le sujet n’a été adoptée à Bakou, les Parties ayant fini par convenir de renvoyer les négociations sur ce sujet aux sessions des SB-62 en juin 2025.

[

Avancées réalisées à Bonn lors des SB-62 (juin 2025)

Les délégués réunis à Bonn ont repris les négociations, restées en suspens à Bakou faute de consensus entre les Parties, pour tenter de définir les modalités pratiques (plan, calendrier, participants…) du JTWP. Ces modalités doivent être concrétisées, puis adoptées par la CMA-7 avant que les travaux techniques du JTWP ne puissent démarrer.

Au cours des négociations, les divergences précédentes sont rapidement apparues entre, d’une part, les pays du Nord qui souhaitaient se concentrer sur la transition des travailleurs, et d’autre part, les pays du Sud qui ont insisté sur le besoin de rendre le JTWP plus holistique. Parmi les éléments de désaccord figuraient la formulation de texte sur les moyens de mise en œuvre (MoI), les mesures pour le commerce, les trajectoires compatibles avec l’objectif +1,5°C, les droits humains et les peuples indigènes dans le processus du JTWP.

Par ailleurs, les discussions ont porté sur les prochaines étapes à définir pour le JTWP, sachant qu’il fera l’objet d’une évaluation lors de la CMA-8 en 2026, et notamment sur la question de savoir si et comment poursuivre le JTWP au-delà de 2026. Cet aspect a fait ressortir des divergences d’opinion entre les Parties.

Les SB ont convenu de poursuivre l’examen de la mise en œuvre du JTWP lors des sessions SB-63 (Belém, nov. 2025) en vue de soumettre un projet de décision pour examen par la CMA-7. Les Présidents du SBI et du SBSTA ont élaboré une note informelle pour alimenter les futures discussions sur ce sujet à Belém. Cette note inclut des options pour mettre en place de nouvelles dispositions institutionnelles qui pourraient inclure un mécanisme de suivi du JTWP actuel (voir § 28 de la note informelle), ce qui constitue en soi une avancée non négligeable pour les ONG et la société civile. Cet aspect fera l’objet de négociations lors de la CMA-7 à Belém (nov. 2025).

Voir la note informelle (du 25 juin 2025). Voir également le site Just Energy Transition in Coal Regions/Knowledge Hub pour une synthèse d’informations sur le JTWP.

Enjeu de la Conférence de Belém (CMA-7) : finaliser et adopter les modalités de mise en œuvre du programme de travail sur la transition juste pour que les Parties puissent démarrer dès que possible les discussions techniques de fond sur ce volet.

[

6) Pertes et préjudices (article 8)

Enjeu : Abonder le fonds pertes et préjudices

Le principal enjeu pour la CMA-7 (et pour la COP-30) sur le sujet pertes et préjudices est d’obtenir des pays industrialisés de nouveaux engagements concrets en matière de financement pour alimenter le fonds pertes et préjudices.

À Belém, le fonds pertes et préjudices (FRLD) prévoit de lancer un appel à contributions de financement (qui durera six mois à partir du 1^er déc. 2025) afin de procéder à ses premiers versements.

[

Contexte et enjeux généraux

Le sujet des pertes et préjudices (en anglais Loss and damage ou L&D), très clivant entre pays du Nord et pays du Sud, constitue le troisième volet de l’action climat, après l’atténuation et l’adaptation. Il se réfère aux pertes et dommages irréversibles induits par le changement climatique qui dépassent les capacités des sociétés et des écosystèmes à s’y adapter, ainsi qu’aux impacts socio-économiques qui en résultent. Parfois, ce sujet est appelé les « réparations climatiques ».

Ce sujet est étroitement lié, d’une part, à la question très controversée de la responsabilité historique des émissions de GES qui incombe en premier lieu aux pays industrialisés, et d’autre part, à la justice climatique. Le sujet des pertes et préjudices est très cher aux pays vulnérables (dont les petits Etats insulaires et les pays les moins avancés) qui sont les moins responsables du changement climatique (ils y ont contribué le moins), qui sont en première ligne face aux impacts du changement climatique et qui sont les moins bien équipés pour y faire face.

Quant aux pays industrialisés, ils s’opposent depuis plusieurs années à accorder une grande attention politique sur cette question dans le cadre des négociations de la CCNUCC, craignant, d’une part, des actions en justice qui les tiendraient pour responsables de leurs contributions historiques au changement climatique et, par extension, de ces pertes et préjudices déjà subis, et d’autre part, de se voir contraints à verser des indemnisations financières aux pays vulnérables. Il faut néanmoins garder à l’esprit que la décision 1/CP.21 (paragraphe 51), qui accompagnait l’Accord de Paris, précise que l’article 8 « ne peut donner lieu, ni servir de fondement à aucune responsabilité, ni indemnisation ». Jusque-là, les pays industrialisés ont toujours refusé de céder aux demandes de financement des pays vulnérables pour les pertes et dommages, demandes qui vont croissant. En effet, depuis plusieurs années, les pays en développement et les ONG demandent aux pays industrialisés de faire preuve de solidarité internationale en mettant en place un mécanisme de financement spécifique pour canaliser les ressources financières pour les pertes et dommages, dispositif qui serait distinct du financement de l’adaptation (financement nouveau et additionnel donc). La question des pertes et préjudices cristallise l’important écart qui demeure entre la position des pays du Nord et celle des pays du Sud. Au lieu d’être comblé ces dernières années, il n’a fait que s’agrandir.

Le rapport de référence ( « Finance for Climate Action : Scaling up investment for climate and development ») publié lors de la COP-27 à Charm el-Cheikh, le 8 novembre 2022, par le Groupe d’experts indépendants de haut niveau sur le financement climat (Independent High-Level Expert Group on Climate Finance) quantifie des estimations concernant les besoins en termes de financement climat des pays en développement. Selon ce rapport, les estimations visant quantifier en termes monétaires les pertes et préjudices futurs sont sujettes à de fortes incertitudes mais des événements récents suggèrent qu’elles pourraient atteindre 150 à 300 Md$ d’ici 2030 pour faire face aux impacts immédiats et à la reconstruction ultérieure.

Si la toute première référence au sujet des pertes et préjudices dans les négociations climat internationales remonte à….1991, soit un an avant l’adoption de la Convention Climat, il fallait attendre 2013 pour le début des travaux concrets en la matière au sein de la CCNUCC, avec le lancement du mécanisme international de Varsovie sur les impacts associés au changement climatique (Warsaw International Mechanism ou WIM) (cf. décision 2/CP.19). Ce mécanisme promeut la mise en œuvre d’approches pour faire face aux pertes et dommages. Le sujet a été juridiquement formalisé dans l’article 8 de l’Accord de Paris mais cet article n’oblige pas les Parties (pays industrialisés ou non) à fournir un soutien financier pour aider les pays en développement (vulnérables ou non) à faire face aux pertes et préjudices.

La décision 2/CMA.2 (adoptée à Madrid en 2019) a établi, dans le cadre du WIM, le réseau de Santiago pour la prévention, la réduction et la prise en compte des pertes et dommages, afin de catalyser l’assistance technique des organisations, organes, réseaux et experts compétents pour la mise en œuvre d’approches pertinentes aux niveaux local, national et régional dans les pays en développement qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes du changement climatique. Malgré ces avancées ces dernières années, le volet pertes et dommages n’a pas bénéficié d’autant d’attention technique ou politique dans le cadre des négociations de la CCNUCC que les deux autres volets (surtout l’atténuation et, dans une moindre mesure, l’adaptation).

À Glasgow, le Pacte de Glasgow sur le climat (cf. décision 1/CMA.3) a défini les fonctions du réseau de Santiago et a lancé un processus pour concrétiser ses modalités institutionnelles et opérationnelles. Les Parties, réunies au sein de la CMA, ont décidé que le réseau de Santiago recevrait des ressources financières afin de soutenir l’assistance technique aux pays en développement pour éviter, minimiser et traiter les pertes et dommages. La CMA a exhorté les pays développés à fournir des ressources financières pour le fonctionnement de ce réseau.

Par ailleurs, toujours via la décision 1/CMA.3 (§ 73), la CMA a décidé d’établir le Dialogue de Glasgow entre les Parties, les organisations et parties prenantes pertinentes pour discuter des modalités de financement des activités pour éviter, minimiser et traiter les pertes et dommages liés aux effets néfastes du changement climatique. Ce Dialogue, comme son nom l’indique, n’est pas investi de pouvoirs de prise de décision. Il doit se tenir lors des sessions inter-COP du SBI (et non pendant les sessions de la CMA) et terminer ses travaux lors de sa 3^e réunion (en juin 2024 lors des sessions SBI-60). Sa première réunion a eu lieu à Bonn, les 7, 8 et 11 juin 2022 (dans le cadre du SBI-56 – lire notre article).

Au titre de la décision 2/CMA.4, adoptée à Charm el-Cheikh lors de la CMA-4, les Parties avaient décidé que le 2^e réunion du Dialogue de Glasgow s’appuierait sur la première réunion, et que cette 2^e réunion serait axée :

• sur la mise en place des nouvelles modalités de financement (pour aider les pays en développement qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes du changement climatique à traiter les pertes et préjudices, et à mobiliser des ressources nouvelles et additionnelles) et du nouveau fonds pour les pertes et préjudices,
• sur l’optimisation du soutien apporté par les modalités de financement en place, notamment pour faire face aux pertes économiques, aux phénomènes qui se manifestent lentement et aux phénomènes météorologiques extrêmes.

La 2^e réunion du Dialogue a eu lieu du 8 au 10 juin 2023 à Bonn lors des sessions SBI-58, et non pas pendant la CMA-4. Les discussions se sont concentrées sur le soutien aux différentes phases des pertes et préjudices, et les préférences respectives des Parties pour un fonds autonome ou une approche « en mosaïque ». Sur ce dernier point, selon Carbon Brief, les discussions ont fait ressortir une divergence d’opinions entre, d’une part, les Parties qui préfèrent mettre l’accent sur les « modalités de financement » en dehors du nouveau fonds dédié (les pays industrialisés) et, d’autre part, les Parties qui souhaitent cibler les discussions sur le fonds dédié lui-même (les pays en développement en tête). Les pays en développement souhaitent voir la mise en place du fonds spécifique pour les pertes et préjudices comme une entité fonctionnant sous l’égide de la CCNUCC, financé par des contributions des pays industrialisés et fournissant des dons et/ou des subventions plutôt que des prêts. Parmi la mosaïque de solutions préconisée lors de la COP-27 par l’UE et les Etats-Unis (lire notre article), figurent notamment le financement des banques multilatérales de développement, des régimes d’assurance, et des organisations humanitaires.

Les Parties ont également réfléchi à la question de savoir comment il pourrait y avoir une coopération entre, d’une part, les nouvelles modalités de financement et le nouveau fonds et, d’autre part, les acteurs non étatiques, y compris le secteur privé.

Lors des discussions en sous-groupes le deuxième jour (9 juin 2023), les Parties ont échangé leurs points de vue sur les capacités des institutions existantes à répondre aux pertes et aux préjudices et sur la meilleure façon dont il convient de traiter les pertes et préjudices pour que le financement ne réponde pas seulement aux besoins immédiats mais aussi aux besoins de reconstruction et de redressement des communautés locales à moyen et à long terme, et pour que ce financement n’alourdisse pas le fardeau de la dette des pays en développement.

Enfin, des discussions ont été menées sur les nouvelles sources de financement (dites les « sources innovantes de financement ») pour compléter le financement qui serait issu du nouveau fonds, à savoir d’éventuelles taxes sur le transport maritime et aérien international, les combustibles fossiles et les transactions financières.

Voir compte rendu de la 2^e réunion du Dialogue de Glasgow.

Dans le cadre de la session SBI-60 à Bonn, les 6-7 juin 2024, a eu lieu la 3^e et dernière réunion du dialogue de Glasgow sur les pertes et préjudices (réunion dite GD3). Voir programme. Les Parties ont mené des discussions sur les modalités de coordination du fonds pertes et préjudices, elles ont évalué les progrès accomplis et formulé de nouvelles recommandations.

[

Modalités de financement des pertes et préjudices : le fonds pertes et préjudices et sa mise en place

Fonds pertes et préjudices : avancées à Charm el-Cheikh (2022)

Les attentes sur le dossier du financement des pertes et préjudices étaient très fortes en amont de la COP-27 et de la CMA-4 (Charm el-Cheikh, Egypte, novembre 2022) puisque c’était le continent africain qui l’accueillait. L’avancée la plus importante issue de cette conférence concernait incontestablement le sujet pertes et préjudices. Ainsi, la COP-27 et la CMA-4 ont décidé de mettre en place de « nouvelles modalités de financement » pour aider les « pays en développement particulièrement vulnérables », en fournissant et en aidant à mobiliser des ressources nouvelles et additionnelles (paragraphe 2 de la décision 2/CP.27 et paragraphe 2 de la décision 2/CMA.4).

Dans ce contexte, la COP-27 et la CMA-4 ont établi un fonds spécifique dédié aux pertes et préjudices, et un comité de transition pour rendre ce fonds opérationnel. Ce comité a été chargé de formuler des recommandations en ce sens pour examen et adoption lors de la COP-28 et de la CMA-5 (30 nov.-13 déc. 2023) (paragraphes 3 et 4 de la décision 2/CP.27 et paragraphes 3 et 4 de la décision 2/CMA.4). Selon le paragraphe 3 du cahier des charges (terms of reference) du comité de transition), établi à l’annexe de ces deux décisions, les travaux dudit comité devaient s’achever avec l’adoption au plus tard lors de la COP-28 et de la CMA-5 d’une décision relative aux nouvelles modalités de financement des pertes et préjudices. L’objectif était donc que le fonds spécifique dédié aux pertes et préjudices soit opérationnel à la COP-28/CMA-5.

Le comité de transition était composé de 24 membres qui devaient être nommés avant le 15 décembre 2022 (cf. annexe de la décision 2/CP.27 et de la décision 2/CMA.4). La répartition des membres de ce comité, définie en annexe de la décision 2/CP.27 et de la décision 2/CMA.4, était la suivante :

• 14 des pays en développement (PED)
  • 3 membres du groupe régional Afrique de l’ONU (dont 1 représentant de la COP-27),
  • 3 membres du groupe régional Asie-Pacifique (dont 1 représentant de la COP-28),
  • 3 membres du groupe régional Amérique latine et Caraïbe,
  • 2 membres des petits Etats insulaires,
  • 2 membres des pays les moins avancés, et
  • 1 membre d’un pays en développement n’entrant pas dans une des catégories précitées [en l’occurrence l’Arménie] ;
• 10 des pays industrialisés.

Le comité était donc composé d’une majorité de PED.

 

La décision 2/CP.27 et la décision 2/CMA.4 adoptées à Charm el-Cheikh ont établi en annexe le cahier des charges du nouveau comité de transition. Ainsi, le comité devait se réunir au moins trois fois en 2023 et achever ses travaux de préparation du fonds dédié aux pertes et préjudices à la COP-28/CMA-5. L’objectif affiché était donc que le fonds soit opérationnel à la COP-28/CMA-5. Le principal enjeu pour ce comité était de concrétiser l’opérationnalisation du nouveau fonds afin qu’il ne reste pas une coquille vide car au terme de la COP-27, il y avait tout simplement un accord de principe sur la création du fonds pour les pertes et préjudices conclu au terme de la COP-27 : tout restait à construire.

[

Fonds pertes et préjudices : les réunions du comité de transition

La première réunion du comité de transition (dite TC 1) s’est tenue à Louxor du 27 au 29 mars 2023 (lire notre article). La composition du Comité, qui devait être décidée avant le 15 décembre 2022, a pris du retard en raison de la nomination tardive des trois membres provenant du groupe régional Asie-Pacifique des pays membres de l’ONU. Sur les cinq groupes régionaux, celui d’Asie-Pacifique a été le dernier à nommer ses membres en raison d’un manque de consensus entre les différents pays d’Asie sur le choix des 3 membres représentant leur région. Ils ont fini par trouver un compromis mi-mars 2023, en nommant des représentants de six pays qui se partageront la participation aux trois réunions prévues du comité en 2023 : l’Inde, les Philippines et l’Arabie saoudite partagent un siège alors que la Chine, la Corée du Sud et le Pakistan partagent l’autre. Le 3^e membre de ce groupe, un représentant de la Présidence de la COP-28 (Emirats arabes unis), n’a pas fait l’objet du désaccord entre les pays de la région.

Voir liste complète des 24 membres, dont Jean-Christophe Donnellier de la France.

Lors de cette première réunion, les deux co-Présidents du comité ont été élus : Richard Sherman (Afrique du Sud) et Outi Honkatukia (Finlande). Par ailleurs, les modalités de travail (voir note des co-Présidents du 28 mars 2023) et le programme de travail ont été adoptés (voir note des co-Présidents du 29 mars 2023). Selon Mohamed Nasr, négociateur en chef du gouvernement égyptien, il y avait une ambiance constructive et les membres du comité ont fait preuve de coopération, d’entente et de responsabilité (source : Climate Home News, 31 mars 2023). Les discussions ont fait ressortir une certaine convergence sur une feuille de route en vue de la mise en place du Fonds.

Face à la perspective de manquer de temps pour faire aboutir les travaux sur des résultats concrets, le comité a décidé de programmer une 4^e réunion (TC 4) du 17 au 20 octobre 2023.

Les positions des pays n’avaient pas changé depuis la COP-27 et la CMA-4. Les discussions à Louxor ont surtout fait ressortir des divergences sur les deux questions clés :

• quels pays doivent bénéficier du Fonds : les pays en développement « particulièrement vulnérables » ou tous les pays en développement ?
• qui va contribuer au Fonds ?

Voir note de synthèse des résultats.

La 2^e réunion du comité a eu lieu à Bonn du 25 au 27 mai 2023. Voir note de synthèse des résultats.

La 3^e réunion s’est tenue du 29 août au 1^er septembre 2023 à Santo Domingo, République dominicaine. Voir note de synthèse des résultats.

La 4^e réunion s’est tenue du 17 au 20 octobre 2023 à Aswan, Egypte. Voir note de synthèse des résultats.

Le matin du dernier jour de cette 4^e réunion, le 20 octobre 2023, les deux co-Présidents ont remis aux membres du comité un projet de texte de négociation c(draft negotiating text) de 17 pages pour examen :

• la partie I de ce projet de texte de négociation porte sur les questions relatives à la localisation (à l’hébergement) du fonds : quatre options ont été proposées :
• option 1 : la Banque mondiale,
• option 2 : la Banque mondiale (assortie de conditions),
• option 3 : nouvelle institution autonome
• option 4 : procédure ouverte et transparente pour sélectionner une institution internationale appropriée pour héberger le fonds.
• la partie II constitue le projet de cahier des charges sur la gouvernance du fonds.

En raison des fortes divergences surtout entre pays du Sud et pays du Nord et faute de temps pour examiner en détail le projet de texte de négociation, les membres du comité de transition ne sont pas parvenus à un consensus pour l’avaliser en vue de le soumettre à la COP-28 et à la CMA-5 pour examen et adoption.

Première grande divergence – Auprès de quel organisme le fonds sera-t-il hébergé et donc qui va le contrôler ?

Les Etats-Unis ont proposé que le fonds soit hébergé auprès de la Banque mondiale mais les pays en développement s’y sont fermement opposés, soulignant que le fonds ne sera pas indépendant de la Banque mondiale sur les plans juridique ou opérationnel et que donc les Etats-Unis, son plus grand actionnaire (et donc les pays industrialisés), auront la mainmise sur le fonds. En outre, selon les pays en développement, la Banque mondiale est trop lente, inefficace et inadaptée à leurs besoins. Elle n’est pas adaptée à garantir un accès rapide et direct au financement du type nécessaire pour faire face aux pertes et préjudices. Une question clé était de savoir comment, sous l’égide de la Banque mondiale, le fonds pourrait rendre des comptes à la COP et à la CMA. Les pays en développement craignent notamment que le processus de prise de décision soit dominé par les grands contributeurs au fonds pertes et préjudices et non par les pays touchés en première ligne (pays en développement), que l’accès au financement soit difficile, voire impossible pour les pays non-membres de la Banque mondiale et que les prêts soient privilégiés par rapport aux subventions (ou dons). En outre, les frais d’hébergement et de gestion du fonds pourrait se chiffrer à plus de 20% du revenu qu’il génèrerait (source : Climate Home News, 3 nov. 2023). Pour ces raisons, les pays en développement ont préconisé que le fonds relève d’une nouvelle structure indépendante ou qu’il soit établi dans le cadre du mécanisme financier de la CCNUCC.

Deuxième grande divergence – À quels pays accorder la priorité pour bénéficier du fonds ?

Cette question renvoie directement à la définition des pays « particulièrement vulnérables » pour reprendre la formulation des deux décisions de la COP-27 et de la CMA-4 (décision 2/CP.27 et la décision 2/CMA.4). Les pays industrialisés souhaitent que le fonds soit attribué sur la base de la vulnérabilité, mais il n’existe pas de définition claire et précise de cette notion. Il faudrait surtout définir des critères de vulnérabilité (niveaux d’exposition, de sensibilité et de capacité d’adaptation). Si ces critères devaient s’appliquer, le fonds ne pourrait sans doute pas répondre aux besoins des pays à revenu intermédiaire, comme le Pakistan ou la Libye qui ont connu d’importantes inondations en 2023. Les pays en développement craignent qu’en pratique tout critère de vulnérabilité se limite aux pays les moins avancés et aux petits Etats insulaires.

Enfin, les pays en développement se sont prononcés pour la fixation d’un objectif chiffré sous forme de somme plancher du fonds ou d’engagement minimum : atteindre 100 Md$ par an d’ici 2030 pour alimenter le fonds (cf. proposition des membres du comité de transition provenant des pays en développement, soumise le 23 août 2023).

Malgré ces divergences, les membres du comité de transition ont pu néanmoins se mettre d’accord sur la composition du Conseil (Board) du fonds :

• 14 des pays en développement (PED)
  • 3 membres du groupe régional Afrique de l’ONU,
  • 3 membres du groupe régional Asie-Pacifique,
  • 3 membres du groupe régional Amérique latine et Caraïbe,
  • 2 membres des petits Etats insulaires,
  • 2 membres des pays les moins avancés, et
  • 1 membre d’un PED n’entrant pas dans une des catégories précitées ;
• 12 des pays industrialisés.

Ainsi, les pays contributeurs au fonds (pays industrialisés) pourront siéger au Conseil, qui est toutefois composé d’une majorité de PED.

Etant donné le retard accusé dans l’avancement des discussions lors de la 4^e réunion du comité de transition, les ses membres ont convenu de tenir une 5^e réunion d’urgence les 3-4 novembre 2023 à Abu Dhabi, Emirats arabes unis. Le principal objet de cette réunion supplémentaire était d’adopter le rapport final du comité avant de le soumettre à la COP-28 et à la CMA-5 pour examen et adoption. Ce rapport devrait intégrer la version finale du projet de texte de négociation précité, une fois avalisée par les membres du comité de transition.

La 5^e réunion a ainsi eu lieu les 3-4 nov. 2023 à Abu Dhabi. Elle a vu resurgir de fortes dissensions entre pays du Sud et du Nord, mais aussi entre pays du Nord eux-mêmes. Ainsi, alors que les Etats-Unis et le Japon campaient sur leur position ferme (aucune obligation de contribution), l’Allemagne, la France, la Norvège et le Canada ont adopté une position plus ouverte et constructive. Après d’âpres discussions, les membres du comité sont parvenus à un pré-accord sur les modalités de mise en place du comité et ce, malgré les réserves des Etats-Unis et de plusieurs pays en développement. Une version révisée du projet de texte de négociation rédigée par les deux co-présidents du comité (17 pages) a été soumis tard dans la soirée du 4 novembre 2023 à ses membres. Ils ont fini par l’avaliser. Il devait être soumis pour examen et adoption formelle par la COP-28/CMA-5. Il s’agissait d’un texte de compromis fragile adopté à contre-cœur des pays en développement qui ont fait d’importantes concessions : il restait bien en deçà de leurs attentes et bien loin de l’ambition nécessaire, étant donné l’urgence climatique :

• dans un premier temps (période provisoire de quatre ans), le fonds sera hébergé par la Banque mondiale : les pays en développement ont accepté ce compromis mais sous conditions (ainsi, par exemple, les Parties à la CCNUCC et à l’Accord de Paris qui ne sont pas membres de la Banque mondiale pourront avoir accès au fonds sans que soit nécessaire une décision ou une franchise de la part du Conseil d’administration de la Banque mondiale à l’égard de décisions de financement prises à titre individuel – paragraphe 20(g)). En clair, selon les pays en développement, les pays du Nord conserveront le contrôle du fonds, du moins pendant cette période provisoire;
• la contribution au fonds est basée sur le volontariat : aucune obligation de contribution au fonds ne figure dans le texte de compromis sous la pression des Etats-Unis et du Japon, alors que les pays en développement défendaient une contribution obligatoire des pays industrialisés en vertu de leur responsabilité historique. Les pays industrialisés sont simplement « invités» à fournir en premier des contributions financières au fonds (cf. paragraphe 13 de la version révisée du projet de texte de négociation). Les pays industrialisés sont également « exhortés » [« urged »] à continuer de fournir du soutien pour les pertes et préjudices (paragraphe 12) ;
• la version finale du projet de texte de négociation ne spécifie pas quelles catégories de pays pourraient être bénéficiaires du fonds mais elle précise que le conseil du fonds élaborera un système d’attribution des ressources (resource allocation system) qui devra prendre en compte notamment les priorités et besoins des pays en développement particulièrement vulnérables et l’ampleur des impacts des épisodes climatiques spécifiques en lien avec les circonstances nationales, tout en garantissant un plancher minimum d’attribution (en pourcentage) pour les pays les moins avancés et les petits Etats insulaires ( annexe I, section IX, paragraphe 59). Ce sera donc le conseil et non les pays donateurs qui décideront quels pays seraient bénéficiaires du fonds (paragraphe 12);
• aucun objectif chiffré sur le montant du fonds à terme n’a été fixé, aucun chiffre n’a été avancé sur les éventuelles contributions des pays donateurs ;
• aucune échéance n’a été fixée pour alimenter le fonds ;
• il n’y a pas de précisions sur les sources de financement, la version finale du projet de texte de négociation se limitant à préciser que « le fonds peut recevoir des contributions d’une grande variété de sources » ( paragraphe 20(i)) ;
• il n’y a pas de capitalisation immédiate, ni de plan de capitalisation clair ;
• aucune stratégie de sortie du giron de la Banque mondiale n’est définie.

Les pays industrialisés souhaitaient élargir la base des donateurs au secteur privé, s’appuyant sur une « mosaïque » de solutions en termes de sources de financement, pour reprendre le terme utilisé par l’ancien vice-Président de la Commission européenne, Frans Timmermans lors de la COP-27. Pour leur part, les pays en développement insistaient sur l’importance de privilégier le financement à base de subventions ou de dons (plutôt que des prêts) pour ne pas alourdir davantage le fardeau de leurs dettes.

Même si le fonds sera hébergé auprès de la Banque mondiale pendant la période provisoire de quatre ans, le fonds sera géré par un Secrétariat nouveau, indépendant dédié (cf. paragraphe 3). La version finale du projet de texte de négociation prévoit, en attendant l’installation de ce Secrétariat, la mise en place d’un Secrétariat provisoire du Fonds pour fournir un soutien administratif et logistique au conseil du fonds. Les Secrétariats de la CCNUCC, du Fonds vert pour le climat et du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) sont priés de constituer conjointement ce Secrétariat provisoire (cf. paragraphe 26).

Le fonds devra rendre des comptes à la COP et à la CMA et fonctionner sous l’égide de ces deux organes (cf. paragraphe 4). Le Conseil (Board) doit soumettre des rapports annuels à la COP et à la CMA pour examen (cf. annexe I, section IV.B(c)). Sa première réunion devra se tenir au plus tard le 31 janvier 2024 (paragraphe 10).

Le fonds fera l’objet d’une reconstitution (replenishment) tous les quatre ans, à l’instar de la période quadriennale de reconstitution du Fonds vert pour le climat (lire notre article), mais pourra recevoir des contributions financières sur une base permanente (cf. annexe I, section VIII, paragraphe 54).

Enfin, les modalités de fonctionnement définitives du Fonds devront être approuvées lors de la COP-29 et de la CMA-6 (novembre 2024) (cf. paragraphe 5), et non lors de la COP-28/CMA-5.

Même si le projet de texte issu des cinq réunions était loin d’être parfait, il représentait le meilleur compromis auquel les membres du comité pouvaient parvenir. Il constituait donc, pour les Parties réunies à Dubaï, une base de discussion, voire une base d’une décision finale à adopter par la COP-28 et la CMA-5.

Pour rappel, il a fallu cinq ans pour rendre opérationnel le Fonds vert pour le climat (GCF) qui a été formellement créé à Cancún en 2010 et a été opérationnel en 2015. Par conséquent, l’objectif de rendre opérationnel le fonds pertes et préjudices au bout d’un an est très ambitieux.

A noter enfin que le Secrétariat de la CCNUCC a été chargé d’organiser deux ateliers en 2023 pour éclairer le travail du comité de transition destiné à élaborer les recommandations (paragraphe 7(a) de la décision 2/CP.27 et paragraphe 7(a) de la décision 2/CMA.4). Le premier atelier a eu lieu à Bonn les 29-30 avril 2023 (voir rapport des résultats) et le 2^e atelier a eu lieu les 15-16 juillet 2023 à Bangkok (voir rapport des résultats).

[

Fonds pertes et préjudices : les avancées à Dubaï (2023) – adoption de ses modalités de fonctionnement 

Après la première grande avancée de la Conférence de Dubaï sur le climat, et plus précisément de la CMA-5 (la décision 1/CMA.5 sur le Bilan mondial), la 2^e grande avancée, a été l’adoption, lors de la plénière d’ouverture, environ deux heures après le début de la Conférence, et contre toute attente, de la décision 1/CP.28 et de la décision 5/CMA.5 concrétisant les modalités de fonctionnement du fonds spécifique pour les pertes et préjudices. Ainsi, les Parties ont adopté tel quel le projet de texte, préalablement approuvé par le comité de transition, sans remise en cause, sans blocage, sans réouverture à la négociation. Cette avancée majeure, dès le début de la COP-28, a été reçue par des applaudissements et une ovation debout par les délégués réunis dans la salle. C’est la première fois qu’une décision de fond a été adoptée lors d’une plénière d’ouverture d’une COP. Les points clés des modalités sont les suivants :

• pendant une période provisoire de 4 ans, le fonds sera hébergé par la Banque mondiale,
• la contribution au fonds est basée sur le volontariat : aucune obligation pour les pays industrialisés de fournir une contribution, sous pression surtout des Etats-Unis et du Japon, alors que les pays en développement défendaient l’obligation faite aux pays industrialisés en vertu de leur responsabilité historique,
• le fonds est administré et supervisé par un Conseil d’administration (Board) composé de 26 membres (14 membres des pays en développement + 12 membres des pays industrialisés) – il doit rendre compte de ses activités à la CMA,
• la Banque mondiale est priée de prendre les mesures nécessaires pour rendre le fonds opérationnel en tant que fonds d’intermédiation financière et de soumettre au Conseil d’administration du fonds au plus tard le 12 août 2024 les modalités d’hébergement approuvées par le Conseil de la Banque mondiale.

La 3^e grande avancée de la Conférence de Dubaï sur le climat, et plus précisément de la CMA-5, a été plusieurs annonces d’engagements pour alimenter le nouveau fonds constituent une troisième avancée de la COP-28. Après l’adoption de la décision phare sur les modalités de fonctionnement du fonds, le Président de la COP-28 a annoncé que les Emirats seraient le premier pays à fournir une contribution : 100 M$. D’autres Parties leur ont emboîté le pas : Allemagne (100 M$), Royaume-Uni (40 M£), UE [en tant que Partie représentant l’UE-27 dans son ensemble] (25 M€) ; Etats-Unis (17,5 M$, sous réserve d’approbation par le Congrès, ce qui est peu probable), Japon (10 M$). A noter l’écart quantitatif entre les deux premières contributions et les quatre autres. La contribution des Etats-Unis, deuxième émetteur de GES au monde, est presque six fois moins que celle des Emirats arabes unis.

Au 26 septembre 2024, 23 Parties (dont la France) avaient annoncé des contributions au fonds pertes et préjudices totalisant 702,01 M$. Voir la liste des pays contributeurs et le montant de leur contribution annoncée.

[

Fonds pertes et préjudices : les réunions du conseil d’administration du fonds en 2024

1^ère réunion du conseil d’administration, 29 avril-2 mai 2024, à Abu Dhabi. Voir ordre du jour. Lors de cette 1^ère réunion, les membres du conseil d’administration ont élu ses 2 co-Présidents : Jean-Christophe Donnellier (France) et Richard Sherman (Afrique du Sud) pour un mandat d’un an. Le Conseil d’administration a demandé aux co-Présidents de préparer un programme de travail pour 2024 assorti d’un calendrier, pour examen et adoption lors de la 2^e réunion du Conseil. Voir décisions adoptées

2^e réunion du conseil d’administration, 9-12 juillet 2024, à Songdo-Incheon (Corée du Sud). Voir ordre du jour. Les membres du conseil d’administration ont choisi le pays hôte de celui-ci parmi les pays candidats (Antigua et Barbuda, Arménie, Bahamas, Barbade, Eswatini, Kenya, Philippines, Togo) : Philippines. Il s’agissait d’une étape importante car avec cette décision le Conseil est devenu une entité juridique et il était désormais en mesure de conclure un accord formel avec la Banque mondiale sur les modalités d’hébergement.

Le conseil d’administration a également adopté son programme de travail pour 2024-2025 (cf. annexe VII de la synthèse des décisions) et le cahier des charges et le processus de sélection du directeur exécutif du fonds (voir cahier des charges, annexes IV et V de la synthèse des décisions). La décision devait être actée lors de la 3^e réunion du Conseil. Voir synthèse des décisions adoptées

3^e réunion du conseil d’administration, 18-20 sept. 2024 à Bakou. Voir ordre du jour. Le conseil d’administration a choisi le directeur exécutif du fonds : Ibrahima Cheikh Diong, Sénégalais/Américain avec plus de 30 ans d’expérience dans le domaine du changement climatique, du financement et du développement. La durée de son mandat est de quatre ans à partir du 1^er nov. 2024.

Le conseil d’administration a également :

• approuvé l’accord formel avec la Banque mondiale sur les modalités d’hébergement et d’administration du fonds (auprès de la Banque mondiale pour une durée provisoire de quatre ans),
• adopté des règles de fonctionnement supplémentaires (pour le Conseil d’administration),
• adopté le projet de rapport du Conseil d’administration du fonds à soumettre à la COP-29 et à la CMA-6 pour examen et adoption,

Synthèse des décisions adoptées non encore disponible sur le site de la CCNUCC.

Les résultats de ces 3 premières réunions, et surtout la 3^e, ont constitué des étapes clés pour l’opérationnalisation du fonds, en jetant les bases pour que le fonds verse ses premiers financements en 2025.

 

Fonds pertes et préjudices : les avancées à Bakou (2024) – approbation formelle des modalités de fonctionnement

L’enjeu pour la CMA-6 (et la COP-29) à Bakou sur le sujet pertes et préjudices était d’approuver conjointement les modalités définitives de fonctionnement du fonds pertes et préjudices adoptées par son conseil d’administration (Board) lors de sa 3^e réunion, et notamment les modalités d’hébergement et d’administration du fonds (auprès de la Banque mondiale pour une durée provisoire de quatre ans). L’approbation de ces modalités de fonctionnement constituera une étape clé pour l’opérationnalisation concrète du fonds, afin qu’il puisse verser ses premiers financements en 2025.

Deux décisions (décision 12/CMA.6 et décision 6/CP.29) ont ainsi été adoptées respectivement par la CMA-6 et la COP-29 à Bakou visant à opérationnaliser le fonds pertes et préjudices : dispositions entre la COP, la CMA et le conseil d’administration du fonds pertes et préjudices. Il s’agit en fait du même texte adopté à la fois par la CMA-6 et par la COP-29. Ainsi, les modalités de fonctionnement et la structure de gouvernance sont formellement adoptées. L’adoption de ces deux décisions a marqué le lancement de l’opérationnalisation du fonds et renforce le principe de justice climatique : le fonds devrait verser ses premiers financements en 2025.

Autres discussions à Bakou sur le sujet pertes et préjudices

La question la plus épineuse sur le sujet pertes et préjudices qui a fait l’objet de négociations à Bakou était de savoir si le nouvel objectif collectif chiffré sur le financement climat post-2025 (NCQG) devait également porter sur les pertes et préjudices, en intégrant un sous-objectif visant spécifiquement ce volet. Malgré les demandes en ce sens des pays en développement, les Parties ont fini par se mettre d’accord de ne pas inclure les pertes et préjudices dans le NCQG. La  décision 1/CMA.6 sur le NCQG cite les pertes et préjudices trois fois mais ne fait que reconnaître :

• le besoin de fournir des ressources publiques sous forme de subventions, notamment pour les pertes et préjudices, dans les pays en développement particulièrement vulnérables (petits Etats insulaires et PMA [§ 14] ;
• les lacunes importantes qui subsistent dans la réponse aux pertes et préjudices, ainsi qu’aux pertes économiques et non économiques qui en découlent et reconnaît la nécessité d’une action et d’un soutien urgents et renforcés pour éviter, minimiser et traiter les pertes et préjudices [§ 19].

A noter enfin que le groupe G77-Chine a appelé à la publication régulière d’un Gap Report sur les pertes et préjudices à l’instar des Gap Reports du PNUE sur les émissions et l’adaptation mais les pays industrialisés étaient réticents à soutenir cet appel.

Enjeu prioritaire n°3 de la Conférence de Belém (CMA-7) : obtenir des pays industrialisés des engagements concrets en termes de contributions financières pour alimenter le fonds pertes et préjudices.

[1] En français : « Opérer une transition juste, ordonnée et équitable vers une sortie des combustibles fossiles dans les systèmes énergétiques. » (source : CCNUCC).