Guide des négociations pour mieux comprendre les enjeux de la COP-31 sur le sujet des pertes et préjudices

Autres thématiques

Sommaire

• Le fonds pertes et préjudices
  • Contexte et enjeux généraux
    • Mécanisme de Varsovie
    • Réseau de Santiago
    • Dialogue de Glasgow
• Modalités de financement des pertes et préjudices : le fonds pertes et préjudices et sa mise en place
  • Fonds pertes et préjudices : avancées à Charm el-Cheikh (nov. 2022)
  • Fonds pertes et préjudices : les réunions du comité de transition
    • Première grande divergence – Auprès de quel organisme le fonds sera-t-il hébergé et donc qui va le contrôler ?
    • Deuxième grande divergence – A quels pays accorder la priorité pour bénéficier du fonds ?
  • Les avancées à Dubaï (déc. 2023) – adoption de ses modalités de fonctionnement
  • Les réunions du Conseil d’administration du fonds en 2024
  • Les avancées à Bakou (nov. 2024) – approbation formelle des modalités de fonctionnement
    • Autres discussions à Bakou sur le sujet pertes et préjudices
  • Les avancées à Belém (nov. 2025)
    • Les décisions adoptées par la COP-30 et la CMA-7
    • Appel aux contributions financières pour abonder le fonds pertes et préjudices
• Engagements de contribution des Parties au fonds pertes et préjudices
  • Rapport annuel du fonds Pertes et préjudices
  • Rappel des engagements de contribution au fonds pertes et préjudices annoncés à Belém

↑ Retour au sommaire

Le fonds pertes et préjudices

Le principal enjeu pour la CMA-8 (et pour la COP-31) sur le sujet pertes et préjudices est d’obtenir des pays industrialisés de nouveaux engagements concrets en matière de financement pour alimenter et abonder le fonds pertes et préjudices.

Contexte et enjeux généraux

Le sujet des pertes et préjudices (en anglais Loss and damage ou L&D), très clivant entre pays du Nord et pays du Sud, constitue le troisième volet de l’action climat, après l’atténuation et l’adaptation. Il se réfère aux pertes et dommages irréversibles induits par le changement climatique qui dépassent les capacités des sociétés et des écosystèmes à s’y adapter, ainsi qu’aux impacts socio-économiques qui en résultent. Parfois, ce sujet est appelé les « réparations climatiques ».

Ce sujet est étroitement lié, d’une part, à la question très controversée de la responsabilité historique des émissions de GES qui incombe en premier lieu aux pays industrialisés, et d’autre part, à la justice climatique. Le sujet des pertes et préjudices est très cher aux pays vulnérables (dont les petits Etats insulaires et les pays les moins avancés) qui sont les moins responsables du changement climatique (ils y ont contribué le moins), qui sont en première ligne face aux impacts du changement climatique et qui sont les moins bien équipés pour y faire face.

Quant aux pays industrialisés, ils s’opposent depuis plusieurs années à accorder une grande attention politique sur cette question dans le cadre des négociations de la CCNUCC, craignant, d’une part, des actions en justice qui les tiendraient pour responsables de leurs contributions historiques au changement climatique et, par extension, de ces pertes et préjudices déjà subis, et d’autre part, de se voir contraints à verser des indemnisations financières aux pays vulnérables. Il faut néanmoins garder à l’esprit que la décision 1/CP.21 (paragraphe 51), qui accompagnait l’Accord de Paris, précise que l’article 8 « ne peut donner lieu, ni servir de fondement à aucune responsabilité, ni indemnisation ». Jusque-là, les pays industrialisés ont toujours refusé de céder aux demandes de financement des pays vulnérables pour les pertes et dommages, demandes qui vont croissant. En effet, depuis plusieurs années, les pays en développement et les ONG demandent aux pays industrialisés de faire preuve de solidarité internationale en mettant en place un mécanisme de financement spécifique pour canaliser les ressources financières pour les pertes et dommages, dispositif qui serait distinct du financement de l’adaptation (financement nouveau et additionnel donc). La question des pertes et préjudices cristallise l’important écart qui demeure entre la position des pays du Nord et celle des pays du Sud. Au lieu d’être comblé ces dernières années, il n’a fait que s’agrandir.

Le rapport de référence ( « Finance for Climate Action : Scaling up investment for climate and development ») publié lors de la COP-27 à Charm el-Cheikh, le 8 novembre 2022, par le Groupe d’experts indépendants de haut niveau sur le financement climat (Independent High-Level Expert Group on Climate Finance) quantifie des estimations concernant les besoins en termes de financement climat des pays en développement. Selon ce rapport, les estimations visant quantifier en termes monétaires les pertes et préjudices futurs sont sujettes à de fortes incertitudes mais des événements récents suggèrent qu’elles pourraient atteindre 150 à 300 Md$ d’ici 2030 pour faire face aux impacts immédiats et à la reconstruction ultérieure.

Mécanisme de Varsovie

Si la toute première référence au sujet des pertes et préjudices dans les négociations climat internationales remonte à….1991, soit un an avant l’adoption de la Convention Climat, il fallait attendre 2013 pour le début des travaux concrets en la matière au sein de la CCNUCC, avec le lancement du mécanisme international de Varsovie sur les impacts associés au changement climatique (Warsaw International Mechanism ou WIM) (cf. décision 2/CP.19). Ce mécanisme promeut la mise en œuvre d’approches pour faire face aux pertes et dommages. Le sujet a été juridiquement formalisé dans l’article 8 de l’Accord de Paris mais cet article n’oblige pas les Parties (pays industrialisés ou non) à fournir un soutien financier pour aider les pays en développement (vulnérables ou non) à faire face aux pertes et préjudices.

Réseau de Santiago

La décision 2/CMA.2 (adoptée à Madrid en 2019) a établi, dans le cadre du WIM, le réseau de Santiago pour la prévention, la réduction et la prise en compte des pertes et dommages, afin de catalyser l’assistance technique des organisations, organes, réseaux et experts compétents pour la mise en œuvre d’approches pertinentes aux niveaux local, national et régional dans les pays en développement qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes du changement climatique (voir également la page du site de la CCNUCC consacrée au réseau de Santiago). Malgré ces avancées ces dernières années, le volet pertes et dommages n’a pas bénéficié d’autant d’attention technique ou politique dans le cadre des négociations de la CCNUCC que les deux autres volets (surtout l’atténuation et, dans une moindre mesure, l’adaptation).

A Glasgow, le Pacte de Glasgow sur le climat (cf. décision 1/CMA.3) a défini les fonctions du réseau de Santiago et a lancé un processus pour concrétiser ses modalités institutionnelles et opérationnelles. Les Parties, réunies au sein de la CMA, ont décidé que le réseau de Santiago recevrait des ressources financières afin de soutenir l’assistance technique aux pays en développement pour éviter, minimiser et traiter les pertes et dommages. La CMA a exhorté les pays développés à fournir des ressources financières pour le fonctionnement de ce réseau.

Dialogue de Glasgow

Par ailleurs, toujours via la décision 1/CMA.3 (§ 73), la CMA a décidé d’établir le Dialogue de Glasgow entre les Parties, les organisations et parties prenantes pertinentes pour discuter des modalités de financement des activités pour éviter, minimiser et traiter les pertes et dommages liés aux effets néfastes du changement climatique. Ce Dialogue, comme son nom l’indique, n’est pas investi de pouvoirs de prise de décision. Il doit se tenir lors des sessions inter-COP du SBI (et non pendant les sessions de la CMA) et terminer ses travaux lors de sa 3^e réunion (en juin 2024 lors des sessions SBI-60).

La première réunion du Dialogue de Glasgow a eu lieu à Bonn, les 7, 8 et 11 juin 2022 (dans le cadre du SBI-56 – lire notre article).

Au titre de la décision 2/CMA.4, adoptée à Charm el-Cheikh lors de la CMA-4, les Parties avaient décidé que le 2^e réunion du Dialogue de Glasgow s’appuierait sur la première réunion, et que cette 2^e réunion serait axée :

• sur la mise en place des nouvelles modalités de financement (pour aider les pays en développement qui sont particulièrement vulnérables aux effets néfastes du changement climatique à traiter les pertes et préjudices, et à mobiliser des ressources nouvelles et additionnelles) et du nouveau fonds pour les pertes et préjudices,
• sur l’optimisation du soutien apporté par les modalités de financement en place, notamment pour faire face aux pertes économiques, aux phénomènes qui se manifestent lentement et aux phénomènes météorologiques extrêmes.

La 2^e réunion du Dialogue a eu lieu du 8 au 10 juin 2023 à Bonn lors des sessions SBI-58, et non pas pendant la CMA-4. Les discussions se sont concentrées sur le soutien aux différentes phases des pertes et préjudices, et les préférences respectives des Parties pour un fonds autonome ou une approche « en mosaïque ». Sur ce dernier point, selon Carbon Brief, les discussions ont fait ressortir une divergence d’opinions entre, d’une part, les Parties qui préfèrent mettre l’accent sur les « modalités de financement » en dehors du nouveau fonds dédié (les pays industrialisés) et, d’autre part, les Parties qui souhaitent cibler les discussions sur le fonds dédié lui-même (les pays en développement en tête). Les pays en développement souhaitent voir la mise en place du fonds spécifique pour les pertes et préjudices comme une entité fonctionnant sous l’égide de la CCNUCC, financé par des contributions des pays industrialisés et fournissant des dons et/ou des subventions plutôt que des prêts. Parmi la mosaïque de solutions préconisée lors de la COP-27 par l’UE et les Etats-Unis (lire notre article), figurent notamment le financement des banques multilatérales de développement, des régimes d’assurance, et des organisations humanitaires.

Les Parties ont également réfléchi à la question de savoir comment il pourrait y avoir une coopération entre, d’une part, les nouvelles modalités de financement et le nouveau fonds et, d’autre part, les acteurs non étatiques, y compris le secteur privé.

Lors des discussions en sous-groupes le deuxième jour (9 juin 2023), les Parties ont échangé leurs points de vue sur les capacités des institutions existantes à répondre aux pertes et aux préjudices et sur la meilleure façon dont il convient de traiter les pertes et préjudices pour que le financement ne réponde pas seulement aux besoins immédiats mais aussi aux besoins de reconstruction et de redressement des communautés locales à moyen et à long terme, et pour que ce financement n’alourdisse pas le fardeau de la dette des pays en développement.

Enfin, des discussions ont été menées sur les nouvelles sources de financement (dites les « sources innovantes de financement ») pour compléter le financement qui serait issu du nouveau fonds, à savoir d’éventuelles taxes sur le transport maritime et aérien international, les combustibles fossiles et les transactions financières.

Voir compte rendu de la 2^e réunion du Dialogue de Glasgow.

Dans le cadre de la session SBI-60 à Bonn, les 6-7 juin 2024, a eu lieu la 3^e et dernière réunion du dialogue de Glasgow sur les pertes et préjudices (réunion dite GD3). Voir programme. Les Parties ont mené des discussions sur les modalités de coordination du fonds pertes et préjudices, elles ont évalué les progrès accomplis et formulé de nouvelles recommandations.

Voir compte rendu de la3^e réunion du Dialogue de Glasgow

↑ Retour au sommaire

Modalités de financement des pertes et préjudices : le fonds pertes et préjudices et sa mise en place

Fonds pertes et préjudices : avancées à Charm el-Cheikh (nov. 2022)

Les attentes sur le dossier du financement des pertes et préjudices étaient très fortes en amont de la COP-27 et de la CMA-4 (Charm el-Cheikh, Egypte, novembre 2022) puisque c’était le continent africain qui l’accueillait. L’avancée la plus importante issue de cette conférence concernait incontestablement le sujet pertes et préjudices. Ainsi, la COP-27 et la CMA-4 ont décidé de mettre en place de « nouvelles modalités de financement » pour aider les « pays en développement particulièrement vulnérables », en fournissant et en aidant à mobiliser des ressources nouvelles et additionnelles (paragraphe 2 de la décision 2/CP.27 et paragraphe 2 de la décision 2/CMA.4).

Dans ce contexte, la COP-27 et la CMA-4 ont établi un fonds spécifique dédié aux pertes et préjudices, et un comité de transition pour rendre ce fonds opérationnel. Ce comité a été chargé de formuler des recommandations en ce sens pour examen et adoption lors de la COP-28 et de la CMA-5 (30 nov.-13 déc. 2023) (paragraphes 3 et 4 de la décision 2/CP.27 et paragraphes 3 et 4 de la décision 2/CMA.4). Selon le paragraphe 3 du cahier des charges (terms of reference) du comité de transition), établi à l’annexe de ces deux décisions, les travaux dudit comité devaient s’achever avec l’adoption au plus tard lors de la COP-28 et de la CMA-5 d’une décision relative aux nouvelles modalités de financement des pertes et préjudices. L’objectif était donc que le fonds spécifique dédié aux pertes et préjudices soit opérationnel à la COP-28/CMA-5.

Le comité de transition était composé de 24 membres qui devaient être nommés avant le 15 décembre 2022 (cf. annexe de la décision 2/CP.27 et de la décision 2/CMA.4). La répartition des membres de ce comité, définie en annexe de la décision 2/CP.27 et de la décision 2/CMA.4, était la suivante :

• 14 des pays en développement (PED)
• 3 membres du groupe régional Afrique de l’ONU (dont 1 représentant de la COP-27),
• 3 membres du groupe régional Asie-Pacifique (dont 1 représentant de la COP-28),
• 3 membres du groupe régional Amérique latine et Caraïbe,
• 2 membres des petits Etats insulaires,
• 2 membres des pays les moins avancés, et
• 1 membre d’un pays en développement n’entrant pas dans une des catégories précitées [en l’occurrence l’Arménie] ;
• 10 des pays industrialisés.

Le comité était donc composé d’une majorité de PED.

La décision 2/CP.27 et la décision 2/CMA.4 adoptées à Charm el-Cheikh ont établi en annexe le cahier des charges du nouveau comité de transition. Ainsi, le comité devait se réunir au moins trois fois en 2023 et achever ses travaux de préparation du fonds dédié aux pertes et préjudices à la COP-28/CMA-5. L’objectif affiché était donc que le fonds soit opérationnel à la COP-28/CMA-5. Le principal enjeu pour ce comité était de concrétiser l’opérationnalisation du nouveau fonds afin qu’il ne reste pas une coquille vide car au terme de la COP-27, il y avait tout simplement un accord de principe sur la création du fonds pour les pertes et préjudices conclu au terme de la COP-27 : tout restait à construire.

Fonds pertes et préjudices : les réunions du comité de transition

La première réunion du comité de transition (dite TC 1) s’est tenue à Louxor du 27 au 29 mars 2023 (lire notre article). La composition du Comité, qui devait être décidée avant le 15 décembre 2022, a pris du retard en raison de la nomination tardive des trois membres provenant du groupe régional Asie-Pacifique des pays membres de l’ONU. Sur les cinq groupes régionaux, celui d’Asie-Pacifique a été le dernier à nommer ses membres en raison d’un manque de consensus entre les différents pays d’Asie sur le choix des 3 membres représentant leur région. Ils ont fini par trouver un compromis mi-mars 2023, en nommant des représentants de six pays qui se partageront la participation aux trois réunions prévues du comité en 2023 : l’Inde, les Philippines et l’Arabie saoudite partagent un siège alors que la Chine, la Corée du Sud et le Pakistan partagent l’autre. Le 3^e membre de ce groupe, un représentant de la Présidence de la COP-28 (Emirats arabes unis), n’a pas fait l’objet du désaccord entre les pays de la région.

Voir liste complète des 24 membres, dont Jean-Christophe Donnellier de la France.

Lors de cette première réunion, les deux co-Présidents du comité ont été élus : Richard Sherman (Afrique du Sud) et Outi Honkatukia (Finlande). Par ailleurs, les modalités de travail (voir note des co-Présidents du 28 mars 2023) et le programme de travail ont été adoptés (voir note des co-Présidents du 29 mars 2023). Selon Mohamed Nasr, négociateur en chef du gouvernement égyptien, il y avait une ambiance constructive et les membres du comité ont fait preuve de coopération, d’entente et de responsabilité (source : Climate Home News, 31 mars 2023). Les discussions ont fait ressortir une certaine convergence sur une feuille de route en vue de la mise en place du Fonds.

Face à la perspective de manquer de temps pour faire aboutir les travaux sur des résultats concrets, le comité a décidé de programmer une 4^e réunion (TC 4) du 17 au 20 octobre 2023.

Les positions des pays n’avaient pas changé depuis la COP-27 et la CMA-4. Les discussions à Louxor ont surtout fait ressortir des divergences sur les deux questions clés :

• quels pays doivent bénéficier du Fonds : les pays en développement « particulièrement vulnérables » ou tous les pays en développement ?
• qui va contribuer au Fonds ?

Voir note de synthèse des résultats.

La 2^e réunion du comité a eu lieu à Bonn du 25 au 27 mai 2023. Voir note de synthèse des résultats.

La 3^e réunion s’est tenue du 29 août au 1^er septembre 2023 à Santo Domingo, République dominicaine. Voir note de synthèse des résultats.

La 4^e réunion s’est tenue du 17 au 20 octobre 2023 à Aswan, Egypte. Voir note de synthèse des résultats.

Le matin du dernier jour de cette 4^e réunion, le 20 octobre 2023, les deux co-Présidents ont remis aux membres du comité un projet de texte de négociation c(draft negotiating text) de 17 pages pour examen :

• la partie I de ce projet de texte de négociation porte sur les questions relatives à la localisation (à l’hébergement) du fonds : quatre options ont été proposées :
• option 1 : la Banque mondiale,
• option 2 : la Banque mondiale (assortie de conditions),
• option 3 : nouvelle institution autonome
• option 4 : procédure ouverte et transparente pour sélectionner une institution internationale appropriée pour héberger le fonds.
• la partie II constitue le projet de cahier des charges sur la gouvernance du fonds.

En raison des fortes divergences surtout entre pays du Sud et pays du Nord et faute de temps pour examiner en détail le projet de texte de négociation, les membres du comité de transition ne sont pas parvenus à un consensus pour l’avaliser en vue de le soumettre à la COP-28 et à la CMA-5 pour examen et adoption.

↑ Retour au sommaire

Première grande divergence – Auprès de quel organisme le fonds sera-t-il hébergé et donc qui va le contrôler ?

Les Etats-Unis ont proposé que le fonds soit hébergé auprès de la Banque mondiale mais les pays en développement s’y sont fermement opposés, soulignant que le fonds ne sera pas indépendant de la Banque mondiale sur les plans juridique ou opérationnel et que donc les Etats-Unis, son plus grand actionnaire (et donc les pays industrialisés), auront la mainmise sur le fonds. En outre, selon les pays en développement, la Banque mondiale est trop lente, inefficace et inadaptée à leurs besoins. Elle n’est pas adaptée à garantir un accès rapide et direct au financement du type nécessaire pour faire face aux pertes et préjudices. Une question clé était de savoir comment, sous l’égide de la Banque mondiale, le fonds pourrait rendre des comptes à la COP et à la CMA. Les pays en développement craignent notamment que le processus de prise de décision soit dominé par les grands contributeurs au fonds pertes et préjudices et non par les pays touchés en première ligne (pays en développement), que l’accès au financement soit difficile, voire impossible pour les pays non-membres de la Banque mondiale et que les prêts soient privilégiés par rapport aux subventions (ou dons). En outre, les frais d’hébergement et de gestion du fonds pourrait se chiffrer à plus de 20% du revenu qu’il génèrerait (source : Climate Home News, 3 nov. 2023). Pour ces raisons, les pays en développement ont préconisé que le fonds relève d’une nouvelle structure indépendante ou qu’il soit établi dans le cadre du mécanisme financier de la CCNUCC.

Deuxième grande divergence – A quels pays accorder la priorité pour bénéficier du fonds ?

Cette question renvoie directement à la définition des pays « particulièrement vulnérables » pour reprendre la formulation des deux décisions de la COP-27 et de la CMA-4 (décision 2/CP.27 et la décision 2/CMA.4). Les pays industrialisés souhaitent que le fonds soit attribué sur la base de la vulnérabilité, mais il n’existe pas de définition claire et précise de cette notion. Il faudrait surtout définir des critères de vulnérabilité (niveaux d’exposition, de sensibilité et de capacité d’adaptation). Si ces critères devaient s’appliquer, le fonds ne pourrait sans doute pas répondre aux besoins des pays à revenu intermédiaire, comme le Pakistan ou la Libye qui ont connu d’importantes inondations en 2023. Les pays en développement craignent qu’en pratique tout critère de vulnérabilité se limite aux pays les moins avancés et aux petits Etats insulaires.

Enfin, les pays en développement se sont prononcés pour la fixation d’un objectif chiffré sous forme de somme plancher du fonds ou d’engagement minimum : atteindre 100 Md$ par an d’ici 2030 pour alimenter le fonds (cf. proposition des membres du comité de transition provenant des pays en développement, soumise le 23 août 2023).

Malgré ces divergences, les membres du comité de transition ont pu néanmoins se mettre d’accord sur la composition du Conseil (Board) du fonds :

• 14 des pays en développement (PED)
• 3 membres du groupe régional Afrique de l’ONU,
• 3 membres du groupe régional Asie-Pacifique,
• 3 membres du groupe régional Amérique latine et Caraïbe,
• 2 membres des petits Etats insulaires,
• 2 membres des pays les moins avancés, et
• 1 membre d’un PED n’entrant pas dans une des catégories précitées ;
• 12 des pays industrialisés.

Ainsi, les pays contributeurs au fonds (pays industrialisés) pourront siéger au Conseil, qui est toutefois composé d’une majorité de PED.

Etant donné le retard accusé dans l’avancement des discussions lors de la 4^e réunion du comité de transition, les ses membres ont convenu de tenir une 5^e réunion d’urgence les 3-4 novembre 2023 à Abu Dhabi, Emirats arabes unis. Le principal objet de cette réunion supplémentaire était d’adopter le rapport final du comité avant de le soumettre à la COP-28 et à la CMA-5 pour examen et adoption. Ce rapport devrait intégrer la version finale du projet de texte de négociation précité, une fois avalisée par les membres du comité de transition.

La 5^e réunion a ainsi eu lieu les 3-4 nov. 2023 à Abu Dhabi. Elle a vu resurgir de fortes dissensions entre pays du Sud et du Nord, mais aussi entre pays du Nord eux-mêmes. Ainsi, alors que les Etats-Unis et le Japon campaient sur leur position ferme (aucune obligation de contribution), l’Allemagne, la France, la Norvège et le Canada ont adopté une position plus ouverte et constructive. Après d’âpres discussions, les membres du comité sont parvenus à un pré-accord sur les modalités de mise en place du comité et ce, malgré les réserves des Etats-Unis et de plusieurs pays en développement. Une version révisée du projet de texte de négociation rédigée par les deux co-présidents du comité (17 pages) a été soumis tard dans la soirée du 4 novembre 2023 à ses membres. Ils ont fini par l’avaliser. Il devait être soumis pour examen et adoption formelle par la COP-28/CMA-5. Il s’agissait d’un texte de compromis fragile adopté à contre-cœur des pays en développement qui ont fait d’importantes concessions : il restait bien en deçà de leurs attentes et bien loin de l’ambition nécessaire, étant donné l’urgence climatique :

• dans un premier temps (période provisoire de quatre ans), le fonds sera hébergé par la Banque mondiale : les pays en développement ont accepté ce compromis mais sous conditions (ainsi, par exemple, les Parties à la CCNUCC et à l’Accord de Paris qui ne sont pas membres de la Banque mondiale pourront avoir accès au fonds sans que soit nécessaire une décision ou une franchise de la part du Conseil d’administration de la Banque mondiale à l’égard de décisions de financement prises à titre individuel – paragraphe 20(g)). En clair, selon les pays en développement, les pays du Nord conserveront le contrôle du fonds, du moins pendant cette période provisoire;
• la contribution au fonds est basée sur le volontariat : aucune obligation de contribution au fonds ne figure dans le texte de compromis sous la pression des Etats-Unis et du Japon, alors que les pays en développement défendaient une contribution obligatoire des pays industrialisés en vertu de leur responsabilité historique. Les pays industrialisés sont simplement « invités» à fournir en premier des contributions financières au fonds (cf. paragraphe 13 de la version révisée du projet de texte de négociation). Les pays industrialisés sont également « exhortés » [« urged »] à continuer de fournir du soutien pour les pertes et préjudices (paragraphe 12) ;
• la version finale du projet de texte de négociation ne spécifie pas quelles catégories de pays pourraient être bénéficiaires du fonds mais elle précise que le conseil du fonds élaborera un système d’attribution des ressources (resource allocation system) qui devra prendre en compte notamment les priorités et besoins des pays en développement particulièrement vulnérables et l’ampleur des impacts des épisodes climatiques spécifiques en lien avec les circonstances nationales, tout en garantissant un plancher minimum d’attribution (en pourcentage) pour les pays les moins avancés et les petits Etats insulaires ( annexe I, section IX, paragraphe 59). Ce sera donc le conseil et non les pays donateurs qui décideront quels pays seraient bénéficiaires du fonds (paragraphe 12);
• aucun objectif chiffré sur le montant du fonds à terme n’a été fixé, aucun chiffre n’a été avancé sur les éventuelles contributions des pays donateurs ;
• aucune échéance n’a été fixée pour alimenter le fonds ;
• il n’y a pas de précisions sur les sources de financement, la version finale du projet de texte de négociation se limitant à préciser que « le fonds peut recevoir des contributions d’une grande variété de sources » ( paragraphe 20(i)) ;
• il n’y a pas de capitalisation immédiate, ni de plan de capitalisation clair ;
• aucune stratégie de sortie du giron de la Banque mondiale n’est définie.

Les pays industrialisés souhaitaient élargir la base des donateurs au secteur privé, s’appuyant sur une « mosaïque » de solutions en termes de sources de financement, pour reprendre le terme utilisé par l’ancien vice-Président de la Commission européenne, Frans Timmermans lors de la COP-27. Pour leur part, les pays en développement insistaient sur l’importance de privilégier le financement à base de subventions ou de dons (plutôt que des prêts) pour ne pas alourdir davantage le fardeau de leurs dettes.

Même si le fonds sera hébergé auprès de la Banque mondiale pendant la période provisoire de quatre ans, le fonds sera géré par un Secrétariat nouveau, indépendant dédié (cf. paragraphe 3). La version finale du projet de texte de négociation prévoit, en attendant l’installation de ce Secrétariat, la mise en place d’un Secrétariat provisoire du Fonds pour fournir un soutien administratif et logistique au conseil du fonds. Les Secrétariats de la CCNUCC, du Fonds vert pour le climat et du Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD) sont priés de constituer conjointement ce Secrétariat provisoire (cf. paragraphe 26).

Le fonds devra rendre des comptes à la COP et à la CMA et fonctionner sous l’égide de ces deux organes (cf. paragraphe 4). Le Conseil (Board) doit soumettre des rapports annuels à la COP et à la CMA pour examen (cf. annexe I, section IV.B(c)). Sa première réunion devra se tenir au plus tard le 31 janvier 2024 (paragraphe 10).

Le fonds fera l’objet d’une reconstitution (replenishment) tous les quatre ans, à l’instar de la période quadriennale de reconstitution du Fonds vert pour le climat (lire notre article), mais pourra recevoir des contributions financières sur une base permanente (cf. annexe I, section VIII, paragraphe 54).

Enfin, les modalités de fonctionnement définitives du Fonds devront être approuvées lors de la COP-29 et de la CMA-6 (novembre 2024) (cf. paragraphe 5), et non lors de la COP-28/CMA-5.

Même si le projet de texte issu des cinq réunions était loin d’être parfait, il représentait le meilleur compromis auquel les membres du comité pouvaient parvenir. Il constituait donc, pour les Parties réunies à Dubaï, une base de discussion, voire une base d’une décision finale à adopter par la COP-28 et la CMA-5.

Pour rappel, il a fallu cinq ans pour rendre opérationnel le Fonds vert pour le climat (GCF) qui a été formellement créé à Cancún en 2010 et a été opérationnel en 2015. Par conséquent, l’objectif de rendre opérationnel le fonds pertes et préjudices au bout d’un an est très ambitieux.

A noter enfin que le Secrétariat de la CCNUCC a été chargé d’organiser deux ateliers en 2023 pour éclairer le travail du comité de transition destiné à élaborer les recommandations (paragraphe 7(a) de la décision 2/CP.27 et paragraphe 7(a) de la décision 2/CMA.4). Le premier atelier a eu lieu à Bonn les 29-30 avril 2023 (voir rapport des résultats) et le 2^e atelier a eu lieu les 15-16 juillet 2023 à Bangkok (voir rapport des résultats).

↑ Retour au sommaire

Les avancées à Dubaï (déc. 2023) – adoption de ses modalités de fonctionnement

Après la première grande avancée de la Conférence de Dubaï sur le climat, et plus précisément de la CMA-5 (la décision 1/CMA.5 sur le Bilan mondial), la 2^e grande avancée, a été l’adoption, lors de la plénière d’ouverture, environ deux heures après le début de la Conférence, et contre toute attente, de la décision 1/CP.28 et de la décision 5/CMA.5 concrétisant les modalités de fonctionnement du fonds spécifique pour les pertes et préjudices. Ainsi, les Parties ont adopté tel quel le projet de texte, préalablement approuvé par le comité de transition, sans remise en cause, sans blocage, sans réouverture à la négociation. Cette avancée majeure, dès le début de la COP-28, a été reçue par des applaudissements et une ovation debout par les délégués réunis dans la salle. C’est la première fois qu’une décision de fond a été adoptée lors d’une plénière d’ouverture d’une COP. Les points clés des modalités sont les suivants :

• pendant une période provisoire de 4 ans, le fonds sera hébergé par la Banque mondiale,
• la contribution au fonds est basée sur le volontariat : aucune obligation pour les pays industrialisés de fournir une contribution, sous pression surtout des Etats-Unis et du Japon, alors que les pays en développement défendaient l’obligation faite aux pays industrialisés en vertu de leur responsabilité historique,
• le fonds est administré et supervisé par un Conseil d’administration (Board) composé de 26 membres (14 membres des pays en développement + 12 membres des pays industrialisés) – il doit rendre compte de ses activités à la CMA,
• la Banque mondiale est priée de prendre les mesures nécessaires pour rendre le fonds opérationnel en tant que fonds d’intermédiation financière et de soumettre au Conseil d’administration du fonds au plus tard le 12 août 2024 les modalités d’hébergement approuvées par le Conseil de la Banque mondiale.

La 3^e grande avancée de la Conférence de Dubaï sur le climat, et plus précisément de la CMA-5, a été plusieurs annonces d’engagements pour alimenter le nouveau fonds constituent une troisième avancée de la COP-28. Après l’adoption de la décision phare sur les modalités de fonctionnement du fonds, le Président de la COP-28 a annoncé que les Emirats seraient le premier pays à fournir une contribution : 100 M$. D’autres Parties leur ont emboîté le pas : Allemagne (100 M$), Royaume-Uni (40 M£), UE [en tant que Partie représentant l’UE-27 dans son ensemble] (25 M€) ; Etats-Unis (17,5 M$, sous réserve d’approbation par le Congrès, ce qui est peu probable), Japon (10 M$). A noter l’écart quantitatif entre les deux premières contributions et les quatre autres. La contribution des Etats-Unis, deuxième émetteur de GES au monde, est presque six fois moins que celle des Emirats arabes unis.

Au 26 septembre 2024, 23 Parties (dont la France) avaient annoncé des contributions au fonds pertes et préjudices totalisant 702,01 M$. Voir la liste des pays contributeurs et le montant de leur contribution annoncée.

Les réunions du Conseil d’administration du fonds en 2024

1^ère réunion du Conseil d’administration, 29 avril-2 mai 2024, à Abu Dhabi. Voir ordre du jour. Lors de cette 1^ère réunion, les membres du Conseil d’administration ont élu ses 2 co-Présidents : Jean-Christophe Donnellier (France) et Richard Sherman (Afrique du Sud) pour un mandat d’un an. Le Conseil d’administration a demandé aux co-Présidents de préparer un programme de travail pour 2024 assorti d’un calendrier, pour examen et adoption lors de la 2^e réunion du Conseil. Voir décisions adoptées

2^e réunion du Conseil d’administration, 9-12 juillet 2024, à Songdo-Incheon (Corée du Sud). Voir ordre du jour. Les membres du Conseil d’administration ont choisi le pays hôte de celui-ci parmi les pays candidats (Antigua et Barbuda, Arménie, Bahamas, Barbade, Eswatini, Kenya, Philippines, Togo) : Philippines. Il s’agissait d’une étape importante car avec cette décision le Conseil est devenu une entité juridique et il était désormais en mesure de conclure un accord formel avec la Banque mondiale sur les modalités d’hébergement.

Le Conseil d’administration a également adopté son programme de travail pour 2024-2025 (cf. annexe VII de la synthèse des décisions) et le cahier des charges et le processus de sélection du directeur exécutif du fonds (voir cahier des charges, annexes IV et V de la synthèse des décisions). La décision devait être actée lors de la 3^e réunion du Conseil. Voir synthèse des décisions adoptées

3^e réunion du Conseil d’administration, 18-20 sept. 2024 à Bakou. Voir ordre du jour. Le Conseil d’administration a choisi le directeur exécutif du fonds : Ibrahima Cheikh Diong, Sénégalais/Américain avec plus de 30 ans d’expérience dans le domaine du changement climatique, du financement et du développement. La durée de son mandat est de quatre ans à partir du 1^er nov. 2024.

Le Conseil d’administration a également :

• approuvé l’accord formel avec la Banque mondiale sur les modalités d’hébergement et d’administration du fonds (auprès de la Banque mondiale pour une durée provisoire de quatre ans),
• adopté des règles de fonctionnement supplémentaires (pour le Conseil d’administration),
• adopté le projet de rapport du Conseil d’administration du fonds à soumettre à la COP-29 et à la CMA-6 pour examen et adoption,

Synthèse des décisions adoptées non encore disponible sur le site de la CCNUCC.

Les résultats de ces 3 premières réunions, et surtout la 3^e, ont constitué des étapes clés pour l’opérationnalisation du fonds, en jetant les bases pour que le fonds verse ses premiers financements en 2025.

Les avancées à Bakou (nov. 2024) – approbation formelle des modalités de fonctionnement

L’enjeu pour la CMA-6 (et la COP-29) à Bakou sur le sujet pertes et préjudices était d’approuver conjointement les modalités définitives de fonctionnement du fonds pertes et préjudices adoptées par son Conseil d’administration (Board) lors de sa 3^e réunion, et notamment les modalités d’hébergement et d’administration du fonds (auprès de la Banque mondiale pour une durée provisoire de quatre ans). L’approbation de ces modalités de fonctionnement constituera une étape clé pour l’opérationnalisation concrète du fonds, afin qu’il puisse verser ses premiers financements en 2025.

Deux décisions (décision 12/CMA.6 et décision 6/CP.29) ont ainsi été adoptées respectivement par la CMA-6 et la COP-29 à Bakou visant à opérationnaliser le fonds pertes et préjudices : dispositions entre la COP, la CMA et le conseil d’administration du fonds pertes et préjudices. Il s’agit en fait du même texte adopté à la fois par la CMA-6 et par la COP-29. Ainsi, les modalités de fonctionnement et la structure de gouvernance sont formellement adoptées. L’adoption de ces deux décisions a marqué le lancement de l’opérationnalisation du fonds et renforce le principe de justice climatique : le fonds devrait verser ses premiers financements en 2025.

↑ Retour au sommaire

Autres discussions à Bakou sur le sujet pertes et préjudices

La question la plus épineuse sur le sujet pertes et préjudices qui a fait l’objet de négociations à Bakou était de savoir si le nouvel objectif collectif chiffré sur le financement climat post-2025 (NCQG) devait également porter sur les pertes et préjudices, en intégrant un sous-objectif visant spécifiquement ce volet. Malgré les demandes en ce sens des pays en développement, les Parties ont fini par se mettre d’accord de ne pas inclure les pertes et préjudices dans le NCQG. La  décision 1/CMA.6 sur le NCQG cite les pertes et préjudices trois fois mais ne fait que reconnaître :

• le besoin de fournir des ressources publiques sous forme de subventions, notamment pour les pertes et préjudices, dans les pays en développement particulièrement vulnérables (petits Etats insulaires et PMA [§ 14] ;
• les lacunes importantes qui subsistent dans la réponse aux pertes et préjudices, ainsi qu’aux pertes économiques et non économiques qui en découlent et reconnaît la nécessité d’une action et d’un soutien urgents et renforcés pour éviter, minimiser et traiter les pertes et préjudices [§ 19].

A noter enfin que le groupe G77-Chine a appelé à la publication régulière d’un Gap Report sur les pertes et préjudices à l’instar des Gap Reports du PNUE sur les émissions et l’adaptation mais les pays industrialisés étaient réticents à soutenir cet appel.

Les avancées à Belém (nov. 2025)

Les décisions adoptées par la COP-30 et la CMA-7

Une décision relative au fonds pertes et préjudices (Fund for responding to loss and damage ou FRLD) a été adoptée par la COP-30 (décision 4/CP.30) et la CMA-7 (décision 8/CMA.7). Le texte de la décision est quasiment le même pour les deux organes à l’exception de l’article 16 de la décision de la CMA-7 qui rappelle la décision 1/CMA.6 sur le NCQG sans demander aux pays industrialisés, ni les inciter à accroître leur financement pour les pertes et préjudices. Plusieurs pays en développement avaient espéré voir une formulation plus forte en ce sens dans la décision.

La décision acte formellement le lancement des modalités de mise en œuvre de la Barbade (Barbados Implementation Modalities ou BIM) [§ 2], phase de démarrage du Fonds ainsi nommées car elles ont été approuvées lors de la 5^e réunion du conseil d’administration du Fonds à Bridgetown, Barbade du 8 au 10 avril 2025 (voir relevé de décisions de la 5^e réunion du Conseil § 19, p.7, publié le 5 mai 2025).

Le dispositif BIM est composé d’une première série de financements sous forme de subventions pour les années 2025 et 2026 pour un montant total de 250 M$, soutenant des approches ascendantes, pilotées par les pays afin d’appuyer et de renforcer les réponses nationales aux pertes et préjudices, y compris les décisions prises sur les critères de financement et les modalités d’accès direct (dans le cadre des modalités de mise en œuvre de la Barbade) [§ 2]. Lire aussi notre Journal de la COP-30 | Jour 1.

La CMA exprime son soutien à la poursuite de la mise en œuvre opérationnelle du fonds.

Par ailleurs, dans leurs décisions respectives, la COP et la CMA approuvent :

• le programme de travail 2026 du Conseil d’administration (Board) du fonds (cf. décision B.7/D.2 du Conseil) [§ 7],
• la décision (réf. décision B.7/D.7, paragraphe (e)) du Conseil d’administration, adoptée lors de sa 7^e réunion (7-9 oct. 2025 à Manille, Philippines), de lancer le premier processus de reconstitution (replenishment process) du fonds en 2027 [§ 12].

Appel aux contributions financières pour abonder le fonds pertes et préjudices

A Belém, le 10 novembre 2025, le fonds Pertes et préjudices (FRLD) a lancé son premier appel à contributions de financement dans le cadre des modalités de mise en œuvre de la Barbade (Barbados Implementation Modalities ou BIM). Cet appel représente une étape importante dans l’évolution du Fonds, car il marque le passage de la phase de création à la phase opérationnelle active, lui permettant d’engager ses premières interventions pour répondre aux pertes et préjudices liés au climat dans les pays en développement.

Le Conseil (Board) du FRLD a alloué 250 M$ en subventions initiales au BIM pour soutenir les efforts de réponse dans les pays en développement confrontés à des pertes et préjudices économiques et non économiques résultant d’événements climatiques extrêmes et à évolution lente. L’appel à contributions de financement souligne l’engagement du Fonds à fournir un soutien rapide et ciblé aux populations en première ligne de la crise climatique. Conformément aux principes du Fonds, les BIM soutiendront des approches ascendantes, menées et appropriées par les pays pour répondre aux pertes et préjudices.

Le lancement de l’appel établit le processus par lequel les pays peuvent accéder au financement du FRLD. En plus de constituer une plateforme permettant aux parties prenantes de s’engager en faveur du FRLD, l’événement de lancement a permis de sensibiliser le public au BIM et de clarifier les procédures, les délais et les critères de l’appel à demandes de financement. L’appel sera ouvert pendant une période de six mois à compter du 15 décembre 2025.

Lors de sa septième réunion (7-9 oct. 2025, Manille, Philippines), le Conseil avait décidé de lancer l’appel à contributions de financement pour le BIM. Les éléments clés pour la mise en œuvre du BIM ont également été approuvés, notamment le cycle de financement, les activités éligibles au financement, les critères de financement initiaux et les modalités d’accès.

Lire le communiqué du FRLD, 10 nov. 2025.

↑ Retour au sommaire

Engagements de contribution des Parties au fonds pertes et préjudices

Rapport annuel du fonds Pertes et préjudices

Le 10 novembre 2025, le Conseil (Board) du fonds a publié son rapport annuel à l’intention de la COP-30 et de la CMA-7 qui synthétise notamment les progrès accomplis et les décisions adoptées lors de sa septième réunion (7-9 octobre 2025 à Manille, aux Philippines). L’annexe II du rapport présente un tableau de l’état des engagements de contribution pris au 23 septembre 2025. Il montre que sur les 790,24 M$ qui ont fait l’objet d’engagements par 27 Parties (26 pays et l’UE), seulement 397,74 M$ ont été effectivement versés (reçus par le fonds), soit 50%.

Etat des engagements (pledges), contributions versées et non versées (au 23 sept. 2025)

Source : Rapport 2025 du Conseil du fonds pertes et préjudices (annexe II, p.8).

Rappel des engagements de contribution au fonds pertes et préjudices annoncés à Belém

A Belém, quatre Parties ont annoncé des engagements en matière de contributions financières au fonds pertes et préjudices. :

• Islande : 3 M$
• Japon : 5 M$
• Luxembourg : 8,1 M$
• Espagne : 23,1 M$

A noter que le total des engagements annoncés lors de la COP-30, soit 38,8 M$ représente 17 fois moins que le total des contributions annoncées lors de la COP-28 à Dubaï en déc. 2023 (676,3 M$) et presque trois fois moins que le total annoncé lors de la COP-29 à Bakou (106,4 M$) (Sources : Fonds pertes et préjudices, au 30 juin 2025 et NRDC/Joe Thwaites, état au 17 nov. 2025).

↑ Retour au sommaire