Le 8 décembre 2022, la Commission européenne a publié la 3^e édition de son rapport biennal « Perspectives en matière d’air propre » (Clean Air Outlook).

 

 

Cette troisième édition se compose du rapport principal et d’un rapport annexe réalisé avec l’IIASA (International Institute for Applied Systems Analysis). La Commission indique aussi que ce rapport couvre plusieurs aspects pouvant servir à la future revue de la directive NEC, prévue en 2025. En particulier, en annexe, le rapport présente une analyse prospective sur des projections d’émissions de polluants, selon les politiques en place et proposées, mais aussi en tenant compte de scénarios alternatifs. Ces analyses prennent ainsi en compte des évolutions du mix énergétique suite à la crise énergétique provoquée par l’invasion russe de l’Ukraine ; ou encore l’inclusion de la fraction condensable des particules et l’inclusion des émissions de NOx et de COVNM de l’agriculture dans l’analyse de conformité aux plafonds de la NEC 2.

 

Progrès réalisés pour respecter les obligations de réduction des émissions de polluants

Comme pour l’édition précédente, ce rapport évalue les perspectives de réalisation des objectifs de la directive NEC 2 pour 2030 et au-delà, en tenant compte de l’ambition « zéro pollution » prévue par le pacte vert pour l’Europe (Green Deal).

Le rapport constate une réduction générale des émissions des principaux polluants atmosphériques, bien qu’à des cadences très différentes. Il s’inquiète cependant d’une stagnation des émissions d’ammoniac (NH₃, provenant à 94% du secteur agricole), voire d’une augmentation pour certains États membres.

Malgré ces baisses d’émissions, l’ampleur des incidences de la pollution sur la santé et les écosystèmes demeure problématique. En 2020, la plupart des habitants des zones urbaines de l’UE ont été exposés à un niveau de pollution atmosphérique préjudiciable à leur santé, comme l’indiquait l’AEE dans l’édition 2021 de son briefing sur la qualité de l’air (lire notre article).

Après avoir examiné les inventaires des émissions de 2020 présentés par les États membres en 2022, la Commission en a conclu que 14 États membres manquaient à leurs engagements de réduction des émissions fixés par la directive NEC 2 pour au moins un polluant. Dans 11 de ces États membres, l’ammoniac est l’un des polluants dont les émissions dépassent les valeurs limites. Les données relatives aux émissions de 2020 communiquées par les États membres en 2022 montrent également que plusieurs États membres doivent réduire drastiquement les émissions de plusieurs polluants s’ils veulent pouvoir respecter leurs engagements de réduction des émissions plus ambitieux à partir de 2030. L’analyse réalisée par l’AEE montre qu’entre 2020 et 2030, sept États membres doivent réduire leurs émissions de PM_2,5, tandis que huit États membres doivent réduire leurs émissions de NOx, et ce, de plus de 30% (lire notre article).

Par ailleurs, le rapport rappelle qu’en date d’octobre 2022, 28 procédures d’infraction étaient en cours en raison de dépassements des normes applicables à la qualité de l’air (au titre de la directive 2008/50/CE – lire notre article) constatés dans 18 États membres.

 

Articulation entre la révision des directives Qualité de l’Air et la directive NEC 2

La proposition de révision des directives sur la qualité de l’air, présentée par la Commission le 26 octobre 2022 (lire notre article) :

• prévoit la surveillance des nouveaux polluants préoccupants, y compris l’ammoniac, dans des «super sites» de surveillance, situés dans des lieux caractéristiques de la pollution de fond urbaine et rurale, ce qui complète la surveillance établie par l’article 9 de la directive NEC 2 ;
• rationalise et simplifie les exigences en matière de surveillance de l’ozone troposphérique.
• exige que les plans relatifs à la qualité de l’air soient élaborés avant l’entrée en vigueur des normes en matière de qualité de l’air, dans les cas où ces normes sont dépassées avant 2030 ;
• impose que les plans relatifs à la qualité de l’air soient mise à jour régulièrement s’ils ne permettent pas de respecter les valeurs limites de concentration.

 

Mise en œuvre de la NEC 2

Les résultats figurant dans cette troisième édition du rapport « Perspectives en matière d’air pur » indiquent que seuls cinq États membres (Estonie, Grèce, Italie, Finlande et Suède) sont sur la bonne voie pour respecter l’ensemble de leurs engagements en matière de réduction des émissions en 2030, compte tenu des mesures nationales et de la législation de l’UE en vigueur et prévue. Tous les autres États membres doivent prendre des mesures supplémentaires pour s’acquitter de leurs obligations. C’est particulièrement vrai en ce qui concerne les émissions d’ammoniac (NH₃), pour lesquelles 20 États membres doivent redoubler d’efforts afin de réduire leurs émissions d’ici 2030.

 

Perspectives de réalisation des objectifs «zéro pollution» liés à la qualité de l’air

Le plan d’actions « zéro pollution » fixe deux objectifs liés à la qualité de l’air, applicables à l’échelle de l’UE à l’horizon 2030 :

• réduire de plus de 55% les effets de la pollution atmosphérique sur la santé (exprimés en nombre de décès prématurés) par rapport aux chiffres de 2005 ;
• réduire de 25% (par rapport aux chiffres de 2005) l’ampleur de la menace que fait peser la pollution atmosphérique sur la biodiversité dans les écosystèmes de l’UE, exprimée en superficie des écosystèmes dans lesquels les dépôts d’azote dépassent les « charges critiques ».

Selon le scénario de référence, l’UE atteindrait dans l’ensemble l’objectif « zéro pollution » en termes de santé, la réduction du nombre de décès prématurés étant estimée à 66% entre 2005 et 2030. Toutefois, l’objectif lié aux écosystèmes ne serait atteint qu’en 2040, une réduction de 20% de l’étendue des zones à risque étant prévue entre 2005 et 2030. Le respect des nouvelles normes en matière de qualité de l’air, proposées dans la révision de la directive 2008/50/CE, permettrait à l’UE d’atteindre cet objectif en 2030 et serait bénéfique tant pour la santé que pour la biodiversité.

 

Incidences des événements géopolitiques récents et de la crise énergétique sur la qualité de l’air

Dans le cadre de ce rapport, la Commission a testé des projections sur le bouquet énergétique de l’UE en y intégrant, en plus des mesures prévues dans le scénario de référence, les conséquences potentielles de l’abandon progressif des combustibles fossiles en provenance de Russie et les principales mesures relevant du plan REPowerEU annoncées le 18 mai 2022 (lire notre article), afin d’évaluer leur incidence sur la pollution atmosphérique.

La crise énergétique actuelle devrait également entraîner le maintien des niveaux actuels de production de charbon dans certains cas, en fonction de la situation spécifique des États membres, de leur bouquet énergétique actuel, et du rythme de déploiement des sources d’énergie alternatives. Cet éventuel rebond temporaire de la consommation de charbon produit l’effet inverse sur la qualité de l’air. En raison de ces changements prévus dans le bouquet énergétique de l’UE, et en l’absence de mesures supplémentaires de la part de l’UE pour améliorer la qualité de l’air, les projections indiquent que celle-ci devrait se détériorer pour environ 2% de la population de l’UE en 2030 par rapport au scénario de référence. Néanmoins, à plus long terme, en raison de l’accélération du déploiement de la production d’énergie propre et de la diminution de la consommation de biomasse solide, de pétrole et de gaz, la part de la population de l’UE bénéficiant d’un air pur devrait augmenter légèrement d’ici à 2050. Globalement, par rapport au scénario de référence, ce scénario alternatif devrait aboutir à un nombre de décès prématurés légèrement plus élevé en 2030, mais bien inférieur d’ici 2050, conformément aux tendances observées pour les niveaux de concentration de pollution attendus.

A court terme, l’augmentation escomptée de la consommation de charbon pour compenser l’abandon progressif du gaz russe, en particulier dans certaines régions de l’UE, entraînerait une augmentation de la pollution atmosphérique et, de ce fait, des dommages pour la santé plus importants que dans le scénario de référence, réduisant ainsi également les effets bénéfiques sur la qualité de l’air. Toutefois, les incidences négatives sur la qualité de l’air à court terme ne devraient pas se répercuter négativement sur les perspectives de réalisation de l’objectif «zéro pollution» lié à la santé à l’horizon 2030 à l’échelle de l’UE. Tout comme dans le scénario de référence, cette modélisation montre que l’UE n’atteindra pas l’objectif lié aux écosystèmes, à moins que des mesures supplémentaires ne soient prises.

 

Interactions avec la politique en matière de climat visant le méthane et le carbone suie

La directive NEC 2 reconnaît le lien entre la pollution atmosphérique, d’une part, et le méthane et le carbone suie, d’autre part, ces derniers constituant deux forceurs climatiques à courte durée de vie importants. Les États membres sont tenus de déclarer leurs émissions nationales de carbone suie lorsque les données sont disponibles, et tous les États membres sauf deux le font actuellement. S’appuyant sur sa déclaration relative au méthane figurant à la fin de la directive NEC 2, la Commission a annoncé dans la « stratégie de l’UE pour réduire les émissions de méthane », publiée le 14 octobre 2020 (lire notre article), qu’elle examinerait, dans le cadre de la révision des plafonds d’émission nationaux prévue d’ici à 2025, la possibilité d’inclure le méthane parmi les polluants réglementés.

 

 

La réduction des émissions de méthane et de carbone suie peut produire des effets bénéfiques tant sur la qualité de l’air que sur l’atténuation du changement climatique, améliorant ainsi le rapport coûts-bénéfices des mesures de réduction correspondantes.

C’est pourquoi l’évolution des émissions de carbone suie et de méthane a été analysée selon différents scénarios dans la modélisation effectuée aux fins de cette troisième édition du rapport « Perspectives en matière d’air pur ». Selon cette modélisation, entre 2020 et 2030, les niveaux d’émission de carbone suie correspondant au scénario de référence diminueraient considérablement dans l’UE (de 53 %), principalement en raison du déploiement progressif des critères écologiques applicables à la conception des appareils de chauffage domestique, de la diminution de la biomasse et de la forte réduction de la consommation de charbon dans ce secteur. Un quart de la réduction obtenue proviendrait du secteur des transports, principalement grâce à l’application de normes Euro avancées, y compris l’installation de filtres à particules efficaces.

Si toutes les mesures techniquement réalisables étaient mises en œuvre, des réductions encore plus importantes pourraient être réalisées (–72% par rapport au niveau de référence de 2020). Néanmoins, selon le scénario prévoyant des énergies alternatives, en raison de la consommation accrue de combustibles solides (charbon, biomasse) dans certaines régions et certains États membres, les émissions de carbone suie devraient légèrement augmenter en 2030 (par rapport au scénario de référence).

De même, selon le scénario de référence utilisé dans la troisième édition du rapport « Perspectives en matière d’air pur », les émissions de méthane de l’UE devraient diminuer de 19% entre 2020 et 2030 (cf. le plan d’actions de l’UE pour le méthane [2022], adopté dans le cadre de l’engagement mondial sur le méthane [Global Methane Pledge]), prévoit, dans son scénario stratégique, une réduction des émissions de méthane de l’ordre de 23% entre 2020 et 2030.

Les normes plus strictes en matière de concentration d’ozone troposphérique présentées dans la proposition de la Commission visant à réviser les directives sur la qualité de l’air ambiant soulignent également la nécessité de réduire davantage les émissions de tous les précurseurs de l’ozone, y compris le méthane, au sein et en dehors de l’UE.

 

Dimension transfrontière et internationale

L’analyse réalisée dans le cadre de ce rapport  confirme que dans la plupart des États membres, une part importante des concentrations de fond de PM_2,5 est générée dans d’autres États membres. Cela illustre la nature transfrontière de la pollution atmosphérique, laquelle justifie une action à l’échelle de l’UE, les incidences négatives de la pollution atmosphérique d’origine nationale allant au-delà des frontières d’un État membre donné. De même, la réduction de la pollution atmosphérique conformément aux engagements pris dans le cadre de la directive NEC 2 bénéficierait également à d’autres pays.

En outre, l’analyse montre que les contributions aux concentrations de fond des polluants atmosphériques proviennent également de pays situés en dehors de l’UE, à des niveaux variables selon la situation géographique des États membres. Au fil du temps et compte tenu de la rigueur croissante des scénarios de réduction de la pollution atmosphérique dans l’UE, la part de la pollution provenant de l’UE devrait diminuer (en raison de mesures supplémentaires prises au sein de l’UE), ce qui augmentera le poids relatif des sources de pollution extérieures à l’UE. Il est par conséquent nécessaire pour l’UE de prendre des mesures plus fermes au niveau bilatéral (notamment dans le cadre des politiques d’adhésion et de voisinage, mais aussi par l’établissement de partenariats internationaux plus solides) ainsi que dans les enceintes multilatérales telles que la  Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (dite Convention de Genève) de la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CEE-NU).

Les obligations découlant de la directive NEC 2 sont, dans une certaine mesure, transposées à l’échelle internationale dans la Convention de Genève et la version amendée du Protocole de Göteborg (2012), entrée en vigueur le 7 octobre 2019. Le nombre de pays ayant ratifié cet amendement au Protocole a augmenté au cours des dernières années, mais rares sont encore les ratifications émanant de Parties qui ne sont pas des Etats membres de l’UE. Parmi les États membres de l’UE, sept ne sont toujours pas Parties au Protocole amendé, mais la plupart progressent dans le processus de ratification (voir liste des Etats ayant ratifié).

L’examen en cours de la version amendée du Protocole de Göteborg revêt un intérêt particulier dans le cadre des travaux relatifs à la Convention de Genève. L’examen touche à sa fin et les Parties décideront de la suite à donner à ses conclusions.

 

 

Conclusions

L’analyse réalisée aux fins de  cette troisième édition du rapport « Perspectives en matière d’air pur » a montré que les émissions de polluants atmosphériques devraient continuer à diminuer dans l’UE. Au cours des 20 dernières années, l’UE a réalisé des réductions substantielles des émissions de la plupart des cinq principaux polluants réglementés par la directive NEC 2. Toutefois, les émissions d’ammoniac font figure d’exception, ce qui constitue un fait préoccupant. Elles n’ont diminué que de façon marginale et, en 2020, 11 États membres n’ont pas respecté leurs engagements de réduction des émissions pour ce polluant.

Les perspectives de réalisation des engagements de réduction des émissions d’ammoniac pris au titre de la directive NEC 2 restent faibles. Les États membres doivent prendre d’importantes mesures supplémentaires afin de réduire leurs émissions d’ammoniac à la source, en promouvant de bonnes pratiques agricoles.

Des mesures supplémentaires sont également nécessaires afin de limiter les émissions de PM_2,5 et de COVNM, même si, pour ces deux polluants, les projections actuelles indiquent que seuls quatre États membres devraient manquer à leurs engagements de réduction des émissions à l’horizon 2030.

En mettant en œuvre les politiques en vigueur et les stratégies proposées, en 2030, l’UE devrait atteindre l’objectif «zéro pollution» lié à la santé, mais elle n’est pas sur la bonne voie pour atteindre l’objectif lié aux écosystèmes. Ces projections soulignent la nécessité de prendre des mesures supplémentaires afin de réduire les émissions d’ammoniac.

Enfin et surtout, l’adoption de normes plus ambitieuses en matière de qualité de l’air telles que celles récemment présentées par la Commission dans sa proposition de révision des directives sur la qualité de l’air ambiant faciliterait la mise en œuvre de la directive NEC 2. Les perspectives de réalisation des engagements à l’horizon 2030 s’en verraient considérablement améliorées (quand bien même un nombre encore trop élevé d’États membres continueraient de manquer à leurs engagements en matière de réduction des émissions d’ammoniac, selon les projections). L’adoption de telles normes permettrait également de réduire encore les incidences de la pollution atmosphérique sur la santé et les écosystèmes et générerait des gains macroéconomiques, comme l’indique l’analyse qui sous-tend la proposition de révision des normes applicables à la qualité de l’air ambiant.

 

En savoir plus

• rapport de la Commission au Parlement et au Conseil : 3e édition du rapport « Perspectives en matière d’air pur »
• la page du site de la DG Environnement dédiée à la qualité de l’air,
• la page du site de la DG Environnement dédiée à la révision des directives sur la qualité de l’air,