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2e rapport “Perspectives air propre” : la Commission insiste sur la mise en œuvre intégrale des directives “air” pour le respect des objectifs 2030, en particulier pour le NH3

  • Réf. : 2021_01_a09
  • Publié le: 18 janvier 2021
  • Date de mise à jour: 18 janvier 2021
  • UE

Le 8 janvier 2021, la Commission européenne a publié la 2e édition de son rapport biennal “Perspectives en matière d’air propre” (Clean Air Outlook).

 

Contexte

Ce rapport s’inscrit dans le cadre du programme Air pur pour l’Europe (publié par la Commission le 18 décembre 2013) qui prévoit une mise à jour tous les deux ans des données sur lesquelles repose l’étude d’impact de la directive dite NEC 2 (directive 2016/2284 relative à la réduction des émissions de certains polluants atmosphériques – lire notre dossier de fond sur le sujet) pour suivre et évaluer le progrès accompli vers la réalisation de ses objectifs et éclairer les débats du Forum Air Propre, prévu par la directive NEC 2 (article 12) et dont les deux premières réunions se sont tenues les 16-17 novembre 2017 à Paris et les 28-29 novembre 2019 à Bratislava (Slovaquie).

La Commission avait publié le 7 juin 2018 la première édition du rapport (lire notre article sur le sujet).

 

Le nouveau rapport s’accompagne d’un rapport technique et son annexe, élaborés par l’IIASA (Institut International de l’Analyse Appliquée des Systèmes) à la demande de la Commission. A noter qu’il n’intègre pas les incidences sur les polluants atmosphériques d’un ralentissement prévu de l’activité économique dû à la pandémie de COVID-19. La Commission souligne que les réductions d’émissions ont été inégales pendant les périodes de confinement et que les émissions globales pourraient revenir à leurs niveaux antérieurs une fois la reprise économique amorcée.

 

Progrès réalisés pour respecter les obligations de réduction des émissions des cinq polluants visés

Cette deuxième édition du rapport “Perspectives en matière d’air propre” évalue les perspectives de réalisation des objectifs de la directive NEC 2 pour 2030 et au-delà, en tenant compte de l’ambition “zéro pollution” prévue par le pacte vert pour l’Europe (Green Deal) et de l’objectif du programme “Air pur pour l’Europe” de réduire de moitié les incidences de la pollution atmosphérique sur la santé d’ici à 2030 par rapport à 2005. Elle complète ainsi le premier rapport de la Commission sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la directive NEC 2 publié le 26 juin 2020, en fournissant une évaluation prospective de l’évolution probable de la pollution atmosphérique et du chemin qui reste à parcourir pour respecter les obligations de réduction des émissions des cinq polluants visés (SO2, NOx, NH3, COVNM et PM2,5), fixées pour 2030.

Le rapport de la Commission sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la directive NEC 2 montre que presque tous les États membres doivent immédiatement et considérablement réduire les émissions de certains polluants pour se conformer à leurs obligations. C’est notamment le cas pour le NH3. C’est ce que démontre également l’analyse de l’écart entre les dernières émissions déclarées (correspondant à l’année 2018) et le niveau d’émissions autorisé par la directive NEC 2 pour la période 2020-2029 (source : AEE, 30 juin 2020), de nombreux États membres devant réduire leurs émissions de 10% en moins de deux ans[1]. En ce qui concerne les PM2,5 et les NOx, six[2] et cinq[3] États membres respectivement devront réduire d’au moins 30% leurs émissions.

La Commission souligne que les États membres devront redoubler d’efforts pour se conformer aux obligations plus ambitieuses de réduction des émissions pour 2030 fixées par la directive NEC 2. Par rapport à leurs niveaux d’émissions de 2018, cinq États membres[4] devront réduire de moitié leurs émissions de PM2,5 et 15[5] devront réduire de plus de 30% leurs émissions de NOx. En outre, 15 et 13 États membres respectivement devront réduire d’au moins 30% leurs émissions de COVNM[6] et de NH3[7]. La Commission précise qu’elle continuera à soutenir les efforts de mise en œuvre des États membres, mais elle fera également usage de ses pouvoirs juridiques pour garantir l’application de la législation (voir encadré ci-dessous).

 

La Commission : “gardienne” des Traités de l’UE

En tant que “gardienne” des Traités de l’UE, la Commission est chargée de veiller, avec la Cour de Justice de l’UE (CJUE), à ce que le droit européen soit appliqué correctement dans les Etats membres. En vertu du Traité sur le fonctionnement de l’UE (TFUE, article 258), la Commission peut poursuivre en justice un Etats membre qui manque aux obligations qui lui incombent au titre de la législation de l’UE. Elle engage ainsi une procédure juridique dite procédure d’infraction (lire l’encadré sur le sujet dans notre article du 3 décembre 2020).

 

Progrès réalisés pour respecter les valeurs limites de concentration des polluants visés par les directives sur la qualité de l’air

Selon la Commission, des améliorations significatives ont été enregistrées en matière de qualité de l’air au cours de la dernière décennie, mais des problèmes majeurs subsistent en ce qui concerne les dépassements des valeurs limites de concentration des polluants fixées par les directives sur la qualité de l’air ambiant (2008/50/CE et 2004/107/CE). Pour 2019, 23 États membres ont signalé des dépassements supérieurs à au moins une norme en matière de qualité de l’air, pour au moins un polluant, en au moins un endroit. Ainsi, 17 États membres ont dépassé les normes en matière de qualité de l’air de l’UE pour les émissions de NO2, 14 pour les émissions de PM10, quatre pour les émissions de PM2,5 et un pour les émissions de SO2.

Au 1er décembre 2020, 31 procédures d’infraction au total étaient en cours contre 18 États membres pour dépassement des niveaux de concentrations de PM10, de PM2,5, de NO2 ou de SO2 ou pour surveillance déficiente. Dix de ces affaires ont été portées devant la CJUE (dont la France pour les PM10), dont cinq ont fait l’objet d’un arrêt (parmi lesquels la France pour le NO2).

 

Engagements de réduction des émissions fixés par la directive NEC 2 pour 2030 et au-delà : la plupart des Etats membres en bonne voie sauf pour le NH3

SO2 : Selon les projections de la Commission, les engagements de réduction des émissions de SO2 à l’horizon 2030 seraient honorés par l’ensemble des 27 États membres, sauf un[8], si tous les actes législatifs en vigueur étaient intégralement mis en œuvre. Les mesures prévues par les programmes nationaux de lutte contre la pollution de l’air (National Air Pollution Control Programmes ou NAPCP), dont l’adoption et la mise en œuvre sont obligatoires pour les Etats membres au titre de la directive NEC 2 (article 6), faciliteraient la réalisation de cet objectif.

NOx, PM2,5 et COVNM : sur ces substances, cinq États membres[9] manqueraient à leurs obligations en dépit des mesures annoncées dans leurs NAPCP. Ils devraient par conséquent prévoir des mesures supplémentaires.

NH3 : Il subsisterait un problème majeur pour le NH3, puisque la législation actuelle serait insuffisante pour que 22 États membres parviennent à honorer leurs engagements de réduction à l’horizon 2030[10]. Même si les États membres ont annoncé dans leurs NAPCP respectifs qu’ils mettraient en place des mesures supplémentaires pour réduire les émissions de NH3, ces mesures ne permettraient toujours pas à 15 États membres[11] de respecter leurs engagements de réduction des émissions de NH3 pour 2030.

La Commission est formelle dans son analyse : d’une manière générale, les États membres doivent dès que possible mettre pleinement en œuvre la totalité des actes législatifs en vigueur et des mesures qu’ils ont annoncées. Pour les 15 États membres qui ne pourront respecter leur engagement de réduction des émissions de NH3 en dépit de l’application des mesures prévues dans leurs NAPCP, d’autres mesures doivent être définies d’urgence. C’est également ce qu’exige la directive NEC 2 lorsque les projections indiquent qu’un État membre ne respectera pas l’un de ses engagements de réduction des émissions.

Sur la base de l’exercice de modélisation réalisé dans le cadre du 2e rapport “Perspectives en matière d’air propre”, la Commission a cerné les mesures de lutte contre la pollution atmosphérique les plus efficaces sur le plan économique pour permettre aux États membres de respecter leurs engagements au titre de la directive NEC 2, même sans tenir compte des synergies possibles avec les mesures en matière de climat. En ce qui concerne le SO2, les PM2,5 et les NOx, il s’agit principalement de mesures qui s’appliquent aux procédés industriels et à la combustion industrielle. Afin de réduire les émissions de COVNM, la grande majorité des mesures d’un bon rapport coût-efficacité ciblerait les émissions dues à la combustion de biomasse aux fins du chauffage domestique et, dans une moindre mesure, à l’utilisation de solvants. Les mesures qui permettraient de réduire les émissions de NH3 de la manière la plus efficace au regard des coûts concernent toutes l’agriculture et sont, dans une large mesure, liées aux pratiques d’alimentation animale, à la gestion des effluents d’élevage et à l’utilisation des engrais (pour plus de détails, se référer au rapport technique de l’IIASA et son annexe).

 

Concentrations de fond des polluants : les objectifs pourraient être atteints, sauf pour le NH3

La Commission estime que si les États membres mettaient en œuvre tous les actes législatifs sectoriels visant la réduction des émissions (véhicules motorisés, engins mobiles non routiers, émissions industrielles, transport maritime, solvants issus des peintures) ainsi que les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030, les émissions de polluants atmosphériques seraient suffisamment réduites pour satisfaire aux exigences fixées par la directive NEC 2 à l’échelle de l’UE d’ici à 2030 pour tous les polluants, à l’exception du NH3. En outre, aucune zone de gestion de la qualité de l’air ne dépasserait 25 mg/m³ de PM2,5 en concentration de fond. En 2019, on dénombrait 14 zones de ce type dans quatre États membres.

Le nombre de zones pour lesquelles les niveaux de concentration de fond de PM2,5 calculés seraient conformes à la valeur de 10 µg/m³ actuellement fixée dans les valeurs guides de l’OMS devrait passer de 41% de l’ensemble des zones en 2015 à 90% en 2030, à nouveau en partant du principe que tous les actes législatifs en vigueur seraient pleinement mis en œuvre. Si toutes les mesures techniquement réalisables de lutte contre la pollution atmosphérique étaient mises en place, cette proportion passerait à 98%.

Cette tendance peut également être observée dans l’évolution de l’exposition de la population de l’UE à la pollution atmosphérique. La proportion de la population de l’UE vivant dans des zones où la concentration de fond de PM2,5 est inférieure à la valeur de 10 µg/m³ fixée par les lignes directrices de l’OMS ferait plus que doubler entre 2015 et 2030 si l’ensemble des actes législatifs adoptés en matière de qualité de l’air et de climat étaient appliqués. Toutefois, 12% de la population de l’UE demeurerait exposée en 2030 à des niveaux de PM2,5 supérieurs à la valeur fixée par les lignes directrices de l’OMS. La politique la plus ambitieuse en matière de qualité de l’air (avec toutes les mesures d’atténuation techniquement réalisables en place) permettrait de ramener cette part à 4%. Cette part restante est due à la pollution atmosphérique provenant de l’extérieur de l’UE (pays voisins et transport maritime international) et à la pollution atmosphérique d’origine naturelle. Toutefois, ces tendances positives ne concernent que la concentration de fond et n’incluent pas les éventuelles zones sensibles de pollution.

 

Les incidences sur la santé

Selon les estimations de la Commission, les décès prématurés liés aux émissions de PM2,5 devraient diminuer d’environ 55% au cours de la période 2005-2030 si toutes les politiques déjà adoptées par les États membres étaient intégralement mises en œuvre. Il en résulterait une baisse de 28% du nombre estimé de ces décès prématurés entre 2020 et 2030. Les mesures annoncées dans les NAPCP permettraient d’accélérer cette diminution entre 2020 et 2030, pour atteindre une réduction de 31%.

La mise en œuvre des politiques et des mesures annoncées par les États membres dans leurs NAPCP respectifs entraînerait des coûts estimés à environ 1,4 milliard (Md) € par an dans l’UE. Pour l’ensemble des cas qui ont fait l’objet d’une analyse, les avantages accrus pour la santé (réduction de la mortalité et de la morbidité) sont toutefois supérieurs à la hausse des coûts. Les avantages pour la santé résultant des mesures prévues dans les NAPCP seraient compris entre 8 Md et 43 Md € par an pour l’UE. La mise en place de ces mesures représente dès lors un gain global pour la société.

 

Les incidences économiques

La Commission souligne que dans tous les cas qui ont été analysés, les mesures supplémentaires adoptées afin de réduire la pollution apportent toujours un gain net à la société, les avantages de l’amélioration de la qualité de l’air l’emportant toujours sur les coûts de ces mesures. La seule mise en œuvre des mesures prévues dans les NAPCP permettrait de dégager environ 7 milliards (Md) € par an de bénéfices nets supplémentaires pour l’UE d’ici à 2030 (les bénéfices nets correspondent aux bénéfices moins les coûts). Si toutes les mesures techniquement possibles étaient mises en œuvre, ces bénéfices nets pourraient s’élever à environ 21 Md € par an d’ici 2030. La mortalité évitée (estimée par la réduction des incidences des émissions de PM2,5) constitue de loin l’avantage le plus important des mesures en matière de qualité de l’air, suivie par la morbidité évitée. D’une manière générale, les avantages pour la santé seront plus importants au cours des premières années de mise en œuvre, avant de rester constants après 2030, tandis que les coûts des mesures diminueront après 2030.

 

Des mesures plus ambitieuses en matière de qualité de l’air et de climat augmenteraient les bénéfices nets pour la société dans tous les cas analysés. Si une politique climatique plus ambitieuse était mise en œuvre (parvenir à la neutralité climatique d’ici à 2050), les mesures de réduction de la pollution atmosphérique auraient un coût nul par rapport au scénario de référence (hors le coût de mise en œuvre des mesures d’atténuation du changement climatique). Ces économies de coûts induites, combinées aux avantages commerciaux des mesures en matière de qualité de l’air, entraîneraient une augmentation du PIB de l’UE de 0,15% d’ici 2050 dans le cas le plus avantageux.

 

Les autres volets du 2e rapport

Le rapport aborde également les perspectives de réalisation des objectifs à long terme, les impacts sur la santé et sur les écosystèmes, les interactions avec la politique climat (dont les mesures de réduction des émissions de forceurs climatiques à courte durée de vie [CH4 et carbone suie]), les bénéfices connexes entre les politiques, ainsi que la dimension transfrontière et internationale. Les informations qui en découleront, de même que les enseignements tirés de la surveillance des écosystèmes exigée par la directive NEC 2, contribueront à l’analyse qui sous-tend la mise en œuvre de la stratégie en faveur de la biodiversité, puisque la pollution atmosphérique est un important facteur de perte de biodiversité.

 

Conclusions

Le 2e rapport démontre que si les États membres mettaient en œuvre les mesures prévues par leurs NAPCP respectifs, l’UE dans son ensemble parviendrait à des réductions des émissions de polluants atmosphériques correspondant aux obligations fixées dans la directive NEC 2 pour 2030. Pour tous les polluants, à l’exception du NH3, ces réductions seraient même possibles assez facilement. Toutefois, souligne la Commission, il existe de grandes différences entre les États membres et le rapport indique clairement que cette perspective reste lointaine, car la plupart des États membres doivent encore consentir d’efforts significatifs pour s’acquitter de leurs obligations pour 2020-2029 au titre de la directive NEC 2 (bien que les réductions imposées soient moins rigoureuses que celles pour 2030).

Le rapport insiste largement sur la nécessité pour les États membres de poursuivre, d’intensifier leurs efforts visant à réduire la pollution atmosphérique et les émissions de gaz à effet de serre de manière synergique. L’adoption et l’application de normes d’émissions de polluants plus strictes pour les véhicules (comme annoncées dans le pacte vert), la révision de la directive sur les émissions industrielles (directive IED) et toutes les actions qui contribuent à la neutralité climatique d’ici à 2050 permettront également d’améliorer la situation.

La nouvelle politique agricole commune (PAC), qui fait toujours l’objet de négociations interinstitutionnelles, aura également un rôle crucial à jouer pour inciter les États membres à réduire la pollution atmosphérique dans le secteur de l’agriculture (plus de 90% des émissions de NH3 de l’UE proviennent de l’agriculture, notamment de l’élevage, ainsi que du stockage et de l’utilisation d’engrais organiques et inorganiques). En effet, les émissions de NH3 provenant de l’agriculture restent un problème, et les mesures supplémentaires annoncées par les États membres dans leurs NAPCP respectifs doivent être mises en œuvre sans tarder pour réduire ces émissions; d’autres mesures encore doivent d’ailleurs être appliquées dans de nombreux États membres.

Parallèlement, la Commission indique qu’elle continuera à aider les États membres en élaborant davantage d’outils de conseil et de soutien technique à l’intention des agriculteurs et des institutions nationales sur la manière de mettre en œuvre des mesures d’un bon rapport coût-efficacité pour réduire les émissions de polluants atmosphériques dans l’agriculture, ainsi qu’en étudiant des moyens innovants pour y parvenir. Ces efforts devraient être réalisés de manière intégrée et tenir compte de la pollution de l’air, de l’eau et des sols, ainsi que des incidences sur le climat, en accord avec ce qui sera entrepris pour l’ensemble des secteurs au titre de l’ambition “zéro pollution” du pacte vert pour l’Europe.

La Commission est formelle dans son évaluation : toutes les mesures précitées ne suffiront cependant pas à éliminer tous les effets de la pollution atmosphérique, et des niveaux inquiétants de concentration de pollution dans les villes subsisteront, tout comme des menaces liées à la pollution atmosphérique pour les écosystèmes et la santé, étant donné que même des niveaux relativement faibles d’exposition à la pollution sont nocifs. Outre le renforcement des mesures nationales, il est également nécessaire de renforcer la coopération internationale et interrégionale, en particulier par l’intermédiaire de la Convention CEE-NU sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, mais aussi au-delà, y compris en promouvant et en soutenant la mise en œuvre de la résolution de l’Assemblée des Nations Unies pour l’environnement (UNEA) sur la réduction de la pollution atmosphérique à l’échelle mondiale (2014 – lire notre article sur le sujet). Il convient également de poursuivre les travaux visant à réduire les émissions de précurseurs de polluants atmosphériques, en particulier du CH4 (précurseur important de l’ozone troposphérique). La Commission indique dans la stratégie sur le méthane (publiée le 14 octobre 2020) qu’elle étudiera, dans le cadre du réexamen de la directive NEC 2 (prévu pour 2025 au plus tard), la possibilité d’inclure le CH4 parmi les polluants réglementés.

 

Le CH4 et la directive NEC 2 : une histoire ancienne

Le CH4, en tant que précurseur d’ozone troposphérique, figurait parmi les six polluants initialement visés dans le cadre de la révision, en 2013, de la directive NEC (proposition de directive révisant la directive 2001/81/CE sur les plafonds d’émission nationaux), proposition présentée par la Commission dans le cadre du Paquet Air, le 18 décembre 2013 – lire notre article sur le sujet). Cependant, sur la base des préoccupations des Etats membres, tant au niveau politique que technique, en vue de parvenir à une position commune sur ce texte au sein du Conseil Environnement de l’UE, la Présidence lettone de l’époque a retiré le CH4 du champ d’application de la future directive NEC 2. Toutefois, la directive définitive adoptée (directive (UE) 2016/2284) comportait une déclaration de la Commission sur la surveillance des émissions de CH4.

 

Prochaines étapes

Cette deuxième édition du rapport “Perspectives en matière d’air propre” fera l’objet d’une mise à jour dans environ deux ans avec la publication de la troisième édition du rapport, dans le cadre des activités plus larges qui seront menées en vue de concrétiser l’ambition “zéro pollution”.

 

En savoir plus :

 

[1] Dix États membres en ce qui concerne le NH3 (Allemagne, Irlande, Espagne, France, Chypre, Lettonie, Hongrie, Autriche, Finlande et Suède), six en ce qui concerne les NOx (Danemark, Irlande, France, Lettonie, Malte, Suède), quatre en ce qui concerne les PM2,5 (Espagne, Pologne, Slovénie et Finlande), quatre en ce qui concerne les composés organiques volatils non méthaniques ou COVNM (Bulgarie, Tchéquie, Chypre et Lituanie) et deux en ce qui concerne le SO2 (Lituanie et Pologne).

[2] La Bulgarie, la Tchéquie, le Danemark, Chypre, la Hongrie et la Roumanie.

[3] L’Allemagne, Chypre, la Lituanie, la Pologne et la Roumanie.

[4] La Tchéquie, Chypre, la Hongrie, la Pologne et la Roumanie.

[5] La Tchéquie, le Danemark, l’Allemagne, l’Irlande, la France, l’Italie, Chypre, la Lituanie, la Hongrie, Malte, l’Autriche, le Portugal, la Roumanie, la Slovénie et la Suède.

[6] La Bulgarie, la Tchéquie, l’Irlande, l’Espagne, la Croatie, l’Italie, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, la Hongrie, Malte, la Pologne, le Portugal, la Roumanie et la Slovénie.

[7] La Tchéquie, le Danemark, l’Allemagne, l’Espagne, la France, Chypre, la Lituanie, le Luxembourg, la Hongrie, l’Autriche, la Pologne, la Roumanie et la Slovaquie.

[8] La Slovénie.

[9] La Tchéquie et le Luxembourg pour les NOx; l’Allemagne et les Pays-Bas pour les PM2,5; l’Irlande et le Luxembourg pour les COVNM.

[10] Tous les États membres, à l’exception de la Grèce, de Malte, des Pays-Bas, de la Slovénie et de la Slovaquie.

[11] La Bulgarie, le Danemark, l’Allemagne, Estonie, Irlande, Chypre, la Lettonie, la Lituanie, le Luxembourg, l’Autriche, la Pologne, le Portugal, la Roumanie, la Finlande et la Suède.

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