Le Fonds vert pour le Climat (Green Climate Fund ou GCF)

Le GCF a été créé par l’Accord de Copenhague (paragraphe 10), adopté dans le cadre de la Convention Climat (CCNUCC) au terme de la COP-15 (2009), et formalisé par les Accords de Cancun (décision 1/CP.16 paragraphe 102), adoptés au terme de la COP-16 (2010). Son objectif est de soutenir les projets, programmes, politiques et autres activités mises en œuvre par les pays en développement en matière de réduction des émissions de GES, d’adaptation au changement climatique, de renforcement des capacités, de développement et de transfert de technologies.

A Copenhague en 2009, les pays industrialisés se sont engagés à mobiliser collectivement 100 Md$ par an d’ici 2020 (cf. Accord de Copenhague, paragraphe 8), de sources tant publiques que privées, bilatérales et multilatérales et ce, pour financer des actions d’adaptation et d’atténuation dans les pays en développement dans le cadre d’une mise en oeuvre transparente. Cet objectif a été confirmé à Cancún. Une part importante de ce financement à l’horizon 2020 était censée passer par le GCF.

La première Conférence des donateurs a eu lieu du 17 au 20 novembre 2014 où la capitalisation du GCF a été débloquée : sous l’impulsion des Etats-Unis, de l’Allemagne et du Japon, 21 pays ont annoncé des contributions totalisant 10,3 Md$, soit plus que l’objectif initial de capitalisation minimale de 10 Md$ (source : CCNUCC, 20 novembre 2014). Sur ce montant, 8,3 Md$ ont été confirmés par des accords de contribution inconditionnelle et, après prise en compte des variations des taux de change, 7,2 Md$ ont pu être engagés pendant la période de mobilisation initiale de ressources (Initial Resource Mobilisation [IRM] Period) (2015-2019). Au total, 45 pays (dont la France), 3 régions et une ville (Paris) ont fourni des contributions au GCF pendant cette période. Parmi ces 45 pays figuraient neuf pays en développement (Chili, Colombie, Corée du Sud, Indonésie, Mexique, Mongolie, Panama, Pérou et Vietnam). A noter que les Etats-Unis n’avaient réellement fourni qu’un tiers du montant qu’ils avaient promis (soit 1 Md$ sur 3 Md$, source : GCF, état des engagements et contributions pour la mobilisation initiale de ressources au 31 octobre 2022), d’où l’écart initial de 2 Md$. En effet, Barack Obama, avait initialement promis 3 Md$ en 2014, mais n’a pu verser qu’un tiers, et son successeur, Donald Trump, a refusé de fournir les deux tiers restants (cf. son discours du 1^er juin 2017 – lire notre dossier). Cependant, conformément à l’annonce du 20 avril 2023 du Président Joe Biden, les Etats-Unis se sont depuis engagés à fournir une contribution de 1 Md$, réduisant l’écart à 1 Md$ et portant le montant total confirmé pour la période 2015-2019 du GCF à 9,3 Md$ (source : GCF, état des engagements et contributions pour la première période de reconstution des ressources au 31 août 2023). Or, sachant que le Sénat américain est à majorité républicaine et que les Républicains ont regagné la majorité à la Chambre des Représentants lors des élections de mi-mandat en novembre 2022, il y a sans doute peu de chances que le Congrès donne son feu vert à cette enveloppe. 

Pour acter formellement les engagements des Etats (Pledging Conference) en matière de leurs contributions pour la première période de reconstitution (ou réabondement ou recapitalisation) des ressources du GCF (First Replenishment Period ou GCF-1, 2020-2023), la première conférence de reconstitution du GCF s’est tenue à Paris les 24-25 octobre 2019 (lire notre article). Le processus de la première reconstitution du GCF a été lancé en octobre 2018. Au total, 32 pays (dont la France) se sont engagés à contribuer un total de 9,89 Md$ au GCF pendant cette période, dont deux pays en développement (Corée du Sud et Indonésie). L’intégralité de ce montant total a été confirmée par des accords de contribution inconditionnelle (source : GCF, état des engagements et contributions pour la première période de reconstitution des ressources au 31 août 2023).

Tableau de bord du GCF | Bilan de la première période de reconstitution (GCF-1), rapport publié le 1^er mai 2023

L’objectif des 100 Md$ : où en sont les pays industrialisés dans le respect de leurs engagements

Lors de la COP-15 (2009 à Copenhague), les pays industrialisés s’étaient mis d’accord sur un objectif collectif : ils s’étaient engagés à mobiliser et à fournir, avant 2020, 100 milliards de $ US par an, à partir de sources publiques et privées, bilatérales et multilatérales, pour répondre aux besoins des pays en développement (PED) en matière d’atténuation et d’adaptation. Cet engagement avait été inscrit dans le paragraphe 8 de l’Accord de Copenhague (décision 2/CP.15) et formalisé dans le cadre des Accords de Cancún adoptés lors de la COP-16 (2010) et plus précisément au paragraphe 98 de la décision 1/CP.16. Une part appréciable de ce financement doit être acheminée via le Fonds vert [de Copenhague] pour le climat (Green Climate Fund ou GCF), établi également par l’Accord de Copenhague (paragraphe 10).

Lors de la COP-21 (2015 à Paris), l’objectif collectif avait été réitéré et prolongé jusqu’en 2025 (cf. paragraphe 53 de la décision 1/CP.21 accompagnant l’Accord de Paris). Au titre de l’article 9 paragraphe 4 de l’Accord de Paris, les Parties doivent viser à parvenir à un équilibre pour le financement climat des deux volets de l’action climat (atténuation et adaptation).

Le mandat confié à l’Allemagne et au Canada par la Présidence britannique de la COP-26 et le résultat

Lors de la réunion ministérielle informelle à Londres, convoquée les 25-26 juillet 2021 par la Présidence britannique de la COP-26, celle-ci a mandaté Jochen Flasbarth, alors Secrétaire d’État à l’Environnement de l’Allemagne, et Jonathan Wilkinson, alors Ministre de l’Environnement et du Changement climatique du Canada, pour établir un plan clarifiant la façon dont les pays développés pourraient collectivement intensifier leurs efforts pour atteindre l’objectif des 100 Md $ par an jusqu’en 2025. Cette démarche a été jugée très importante pour regagner la confiance des pays en développement, pays bénéficiaires du soutien international.

Résultat : le 25 octobre 2021, la Présidence britannique de la COP-26 a publié un plan de mise en œuvre (delivery plan) établi par MM. Flasbarth et Wilkinson conformément à leur mandat. Ce plan clarifie « quand et comment les pays développés atteindront l’objectif des 100 Md $ ». Le plan s’appuie sur des scénarios prospectifs du financement climat fourni par les pays développés sur la période 2021-2025, élaborés par l’OCDE et publiés le 25 octobre 2021 dans une note technique. Selon les deux Ministres, « il paraît peu probable que l’objectif [des 100 Md $] soit atteint en 2020 ». L’analyse des deux Ministres « fournit la confiance que l’objectif serait atteint en 2023 », soit trois ans après son échéance et 13 ans après avoir été fixé.

Rapport d’étape de ce plan de mise en œuvre : le 28 octobre 2022, le Ministère canadien de l’environnement et du changement climatique et le Ministère allemand de l’Environnement ont publié un rapport d’étape (progress report). Le rapport conclut entre autres que bien que des progrès significatifs aient été réalisés depuis le lancement du Plan de mise en œuvre du financement climat en amont de la COP-26, des efforts supplémentaires sont encore nécessaires pour améliorer l’ampleur, l’efficacité et l’accès au financement climat, et pour atteindre l’objectif de 100 Md$. Le rapport d’étape visait à contribuer à faire avancer le débat lors de la COP-27 et au-delà, alors que l’attention se porte d’ores et déjà sur l’objectif post-2025 pour le financement du climat.

A noter enfin que le 15 septembre 2023, le Ministère canadien de l’environnement et du changement climatique et le Ministère allemand de l’Environnement ont publié une lettre ouverte déclarant qu’ils sont « confiants que l’objectif sera atteint cette année [2023] », soit trois ans après l’échéance initialement fixée en 2009.Ils ont néanmoins averti que « les données sur le financement climat fourni en 2023 ne seront pas disponibles avant 2025, en raison des exigences en matière de données et des dispositifs de rapportage en place ». Autrement dit, il faudra attendre encore deux ans avant de pouvoir déterminer si l’objectif des 100 Md$ a effectivement été atteint. Ce délai supplémentaire va compromettre la confiance déjà tenue des pays en développement vis-à-vis des pays développés. Toutefois en amont de la COP-28, l’OCDE publiera un bilan du financement climat fourni et mobilisé en 2021, ce qui indiquera si l’objectif est en bonne voie d’être atteint ou non.

La 5^e évaluation de l’OCDE des progrès vers la réalisation de l’objectif des 100 Md $/an

Selon le bilan définitif publié le 29 juillet 2022 par l’OCDE dans le cadre de sa cinquième évaluation des progrès accomplis vers la réalisation de l’objectif des 100 Md$/an sur la période 2013-2020, les financements climat fournis et mobilisés par les pays développés pour les pays en développement ont totalisé 83,3 milliards de $ US en 2020. L’OCDE pointe donc un écart de 16,7 milliards de $ par rapport à cet objectif (lire notre article).

Le financement climat public (bilatéral et multilatéral) fourni a représenté la majorité du total (82% en 2020). La part du financement climat privé mobilisé reste très faible (2,3% du total en 2020). En ce qui concerne la répartition entre financement de l’atténuation et financement de l’adaptation, l’atténuation l’emporte toujours (58% du total du financement climat en 2020) alors que l’article 9 de l’Accord de Paris demande aux Parties de parvenir à un équilibre dans le financement climat entre ces deux volets de l’action climat.

Cependant, l’OCDE souligne qu’entre 2019 et 2020, il y a eu une hausse de 41% du financement de l’adaptation et une baisse de 5% du financement de l’atténuation. Le déséquilibre entre atténuation et adaptation s’est donc atténué entre 2016 et 2020.

Par ailleurs, le financement climat public en 2020 a principalement pris la forme de prêts (71%), les subventions (dons), elles, représentant un quart environ (26%).

Ce 5^e rapport de l’OCDE sur financement climat confirme les préoccupations des pays vulnérables :

• que les pays industrialisés ne sont donc pas parvenus à atteindre l’objectif des 100 Md$ à son échéance en 2020,
• que la mobilisation du financement privé stagne depuis 2015,
• que, malgré l’intensification de la crise de l’endettement de nombreux pays en développement, la plus grande partie du financement climat public demeure sous forme de prêts,
• que le déséquilibre entre atténuation et adaptation persiste alors que l’adaptation représente pour les pays en développement, et notamment les pays vulnérables, un enjeu beaucoup plus important que l’atténuation.

Financement climat international fourni par les pays développés par rapport à leur part de responsabilité historique (analyse de Carbon Brief)

Le site spécialisé britannique Carbon Brief a publié, le 7 novembre 2022 en pleine COP-27, une analyse sur la part de financement climat à l’international apporté par les pays développés, relativement à leur part de responsabilité dans les émissions de GES historiques. L’analyse porte sur 24 pays concentrant 40% des émissions de GES historiques. En ramenant l’objectif mondial de financement climat de 100 Md$/an en 2020 (objectif non atteint, lire notre article) à cette part de responsabilité, Carbon Brief met en avant le financement qu’il aurait été attendu de chaque pays, à proportion de ses émissions cumulées. Ainsi, la Suisse a fourni une aide quatre fois plus importante que le niveau proportionnel à ses émissions ; trois fois plus importante pour la France et la Norvège, et deux fois plus pour le Japon. A l’inverse, l’étude fait apparaître une « dette » du Canada, des Etats-Unis et de l’Australie, compte tenu du niveau de financement attendu et leur niveau de financement effectif. Cependant, Carbon Brief souligne que les financements apportés par la France et le Japon sont surtout des prêts, là où les Etats-Unis, Canada et Australie fournissent des subventions, préférées par les pays en développement généralement fortement endettés. Pour conclure, un renforcement du financement climat de la part des pays industrialisés en faveur des pays en développement est indispensable pour établir la confiance entre les pays du Nord et les pays du Sud.

Voir aussi l’analyse sur le même sujet réalisée par l’Institut de développement britannique (Overseas Development Institute ou ODI) : « A fair share of climate finance? An appraisal of past performance, future pledges and prospective contributors », document de travail publié le 26 juin 2022.