Journal de la COP-26 | Jour 4 : Programme de la quatrième journée

Réf. : 2021_11_a04
Publié le: 3 novembre 2021
Date de mise à jour: 18 novembre 2021

International

Pour le déroulement global et les enjeux de la Conférence de Glasgow sur le Climat, lire notre article.

Programme de la 4^e journée – le 3 novembre 2021

Poursuite des négociations

Les cinq organes de la CCNUCC (COP, CMA, CMP, SBSTA et SBI) poursuivront les négociations formelles sur la base de leurs programmes de travail respectifs adoptés le 31 octobre 2021 (lire notre article).

4^e Dialogue ministériel biennal sur le financement climat

La Présidence de la COP-26 consacre la journée du 3 novembre 2021 à la question du financement climat (voir vue d’ensemble du programme de la Présidence sur toute la durée de la Conférence). Le financement des actions climat des pays en développement (PED) par les pays industrialisés constitue le « nerf de la guerre » des négociations au sein de la CCNUCC. Il est indispensable pour établir ou rétablir, voire consolider la confiance entre les pays du Nord et les pays du Sud. Il joue également un rôle crucial dans le renforcement de l’ambition des PED.

En savoir plus sur le contexte de ce Dialogue

Contexte

En 2013, lors de la COP-19, la décision 3/CP.19 avait défini un programme de travail sur le financement à long terme apportant davantage de clarté sur la mobilisation du financement à long terme par les pays industrialisés pour soutenir les actions de réduction et d’adaptation mises en œuvre par les pays en développement :

les pays industrialisés devaient accroître la transparence de la communication de leurs efforts d’augmenter le financement climat [faire preuve de plus de transparence sur la provenance des fonds]. Concrètement, ils devaient élaborer des synthèses biennales sur une mise à jour de leurs stratégies pour amplifier le financement sur la période 2014-2020. Le Secrétariat de la CCNUCC était chargé de vérifier tous les deux ans jusqu’en 2020 les informations sur le montant du financement fourni, les sources (publiques et/ou privées) et la part des sommes consacrées à l’adaptation et à l’atténuation (en vue d’assurer un équilibre entre les deux) ;
le Secrétariat de la CCNUCC était également chargé d’organiser des ateliers entre autres sur les besoins des pays en développement en matière de soutien financier sur la période 2014-2020 et sur les stratégies pour accroître le financement climat ;
un dialogue ministériel sur le financement de l’action climat (à l’instar de celui qui a eu lieu, pour la 1^ère fois, à Varsovie, le 20 novembre 2013) a été mis en place et devait se réunir tous les deux ans entre 2014 et 2020. Le premier dialogue biennal a eu lieu le 9 décembre 2014 à Lima lors de la COP-20. Le 2^e dialogue biennal a eu lieu le 16 novembre 2016 à Marrakech lors de la COP-22. Le Dialogue ministériel de haut niveau centre ses discussions sur les progrès réalisés dans la mobilisation du financement climat à long terme, y compris les efforts consentis par les pays développés pour augmenter leurs contributions. Le 3 ^e Dialogue biennal a eu lieu lors de la COP-24, le 10 décembre 2018. Il a pris la forme de deux tables rondes : « Mobiliser des financements et des investissements pour traduire les besoins de financement climat en actions » et « Améliorer l’accès au financement climat ».

Le 4^e dialogue ministériel biennal sur le financement climat a lieu à Glasgow le 3 novembre 2021. A l’occasion de ce 4^e Dialogue ministériel biennal, le Comité permanent sur le financement (SCF) de la CCNUCC va présenter sa 4^e évaluation biennale (2020) du financement climat et les flux de financement climat (publiée le 8 décembre 2020, voir synthèse et rapport technique). Selon les estimations de ce bilan, les flux mondiaux de financement climat ont atteint une moyenne annuelle de 775 milliards de $ au cours de la période 2017-2018, soit une augmentation de 16% par rapport à la période 2015-2016. Cependant, le soutien financier public total des pays développés aux pays en développement n’a augmenté que de 2,7% au cours de la même période. Selon une analyse du World Resources Institute (WRI, centre de réflexion international), la plupart des pays développés n’ont pas encore mobilisé les financements climat conformément à leur part équitable.

L’objectif 2.1c de l’Accord de Paris

L’article 2.1 de l’Accord de Paris fixe trois objectifs à long terme :

température : contenir la hausse de la température moyenne de la planète nettement en dessous de +2°C par rapport aux niveaux pré-industriels et en poursuivant l’action menée pour atteindre +1,5°C,
adaptation: renforcer les capacités d’adaptation et promouvoir la résilience à ces changements et un développement à faible émission de gaz à effet de serre,
financement: rendre les flux financiers compatibles avec une trajectoire d’évolution vers un développement à faible émission de gaz à effet de serre et résilient aux changements climatiques.

Ce 4^e évaluation biennale du SCF va éclairer les travaux du 4^e Dialogue ministériel biennal. Dans le cadre de ce Dialogue, des tables rondes se tiendront sur le renforcement du soutien pour les pays en développement et la réalisation de l’objectif des 100 milliards de $ en 2020 ; sur l’action de soutenir un système financier orienté vers un futur à zéro émission nette et résiliente ; et sur l’amplification du financement climat pour mobiliser les milliers de milliards de $ nécessaires dans les pays en développement.

Le 4^e dialogue ministériel biennal s’appuiera également sur les résultats de l’atelier sur le financement climat à long terme qui a eu lieu en deux parties en raison de la perturbation du calendrier suite à la pandémie du Covid-19 :

première partie le 27 novembre 2020 lors des dialogues sur le climat (lire notre brève),
2^e partie le 7 juin 2021 dans le cadre des sessions de mai-juin 2021 des organes subsidiaires SBSTA/SBI (lire notre article).

Voir rapport de synthèse de la première partie de l’atelier.

L’objectif des 100 milliards de $

Lors de la COP-15 (2009 à Copenhague), les pays industrialisés se sont mis d’accord sur un objectif collectif : ils se sont engagés à mobiliser et à fournir, avant 2020, 100 milliards de $ US par an, à partir de sources publiques et privées, bilatérales et multilatérales, pour répondre aux besoins des pays en développement (PED) en matière d’atténuation et d’adaptation. Cet engagement a été inscrit dans le paragraphe 8 de l’Accord de Copenhague (décision 2/CP.15) et formalisé dans le cadre des Accords de Cancún adoptés lors de la COP-16 (2010) et plus précisément au paragraphe 98 de la décision 1/CP.16. Une part appréciable de ce financement doit être acheminée via le Fonds vert [de Copenhague] pour le climat (Green Climate Fund ou GCF), établi également par l’Accord de Copenhague (paragraphe 10).

Lors de la COP-21 (2015 à Paris), l’objectif collectif a été réitéré et prolongé jusqu’en 2025 (cf. paragraphe 53 de la décision 1/CP.21 accompagnant l’Accord de Paris). Au titre de l’article 9 paragraphe 4 de l’Accord de Paris, les Parties doivent viser à parvenir à un équilibre dans le financement climat entre les deux volets de l’action climat (atténuation et adaptation).

La 4^e évaluation de l’OCDE des progrès vers la réalisation de l’objectif des 100 Md $

Or, selon la dernière évaluation, réalisée par l’OCDE et publiée le 17 septembre 2021 (lire notre article), des progrès accomplis dans la réalisation de l’objectif des 100 milliards de $ pour 2020, le financement climatique fourni et mobilisé par les pays développés pour les pays en développement ont totalisé 79,6 milliards de $ US en 2019. Ce total représente certes une légère hausse (+2%) par rapport aux 78,3 milliards de 2018, mais il contraste nettement avec la progression de 10% entre 2017 et 2018 et de 21,5% entre 2016 et 2017.

En d’autres termes, l’OCDE indique montre un écart de 20,4 Md$ entre le résultat 2019 et l’objectif 2020, ce qui ne va pas passer inaperçu à la COP-26. Pour les pays en développement, la concrétisation intégrale de cet engagement par les pays industrialisés est considérée comme une condition sine qua non pour renforcer la confiance entre les deux catégories de pays. Même si les experts s’accordent à reconnaître que les besoins financiers réels des pays en développement sont bien plus élevés que 100 Md$ par an, cet objectif sert surtout à démontrer un principe de solidarité qui constitue la clé d’un engagement collectif à agir. La Présidence britannique cite le chiffre de « plusieurs milliers de milliards de $ » qui sont nécessaires pour subvenir aux besoins des pays en développement pour lutter contre le dérèglement climatique (source : Programme de la Présidence britannique, p.8). Tout comme l’ambition pré-2020, le dossier financement climat constitue depuis plus de 10 ans une véritable pierre d’achoppement des négociations climat au sein de la CCNUCC. L’enjeu du financement climat 2020 et au-delà sera à nouveau au cœur des négociations lors de la COP-26.

L’évaluation 2021 de l’OCDE montre également que sur l’ensemble du financement climat en 2019, 25% ont été attribués à l’adaptation (contre 21% en 2018), 64% à l’atténuation (contre 70% en 2019), et le reste à des activités transversales (c’est-à-dire à des actions ciblant les deux volets).

Par ailleurs, souligne le bilan de l’OCDE, l’Asie reste la principale région bénéficiaire du financement climat fourni et mobilisé par les pays développés (43%), loin devant l’Afrique (26%). Enfin, le bilan pointe une baisse de 29% du financement climat fourni aux petits Etats insulaires en 2019 (chiffre qui est passé de 2,1 Md $ en 2018 à 1,5 Md $ en 2019) et ce, alors que cette catégorie de pays a le plus besoin de ce soutien, avec les pays les moins avancés. Ce constat met clairement en exergue un problème d’accès de ces pays au soutien financier.

Lors de la publication du rapport, Mathias Cormann, Secrétaire général de l’OCDE a déclaré : « Les progrès limités des volumes globaux de financement climat entre 2018 et 2019 sont décevants, en particulier à l’approche de la COP-26 ».

Pour les pays en développement, le bilan 2019 est un sujet de grande préoccupation car il remet en question la confiance établie entre eux et les pays industrialisés et risque surtout d’engendrer un blocage lors de la COP-26. En outre, cela remet en avant la distinction entre pays Annexe I et non annexe I, distinction contraire à l’esprit de l’Accord de Paris.

Pour l’instant, il n’est pas possible de déterminer si l’objectif des 100 Md$/an en 2020 a été réalisé car le reporting du financement climat se fait ex post : les pays développés vont communiquer en 2022 les informations sur le financement qu’ils ont mobilisé et fourni sur 2019-2020. Il ne sera possible de déterminer avec précision si l’engagement des 100 Md $ a été tenu qu’à ce moment-là. Cependant, vu cet écart de 20,4 milliards de $ en 2019, il est très probable selon l’OCDE que « le financement du climat reste bien en deçà de son objectif » des 100 milliards de $ pour l’année 2020. Les données correctement vérifiées pour 2020 ne seront pas disponibles avant le début de 2022. À ce moment-là, une analyse approfondie sera menée par l’OCDE afin de tirer des enseignements utiles pour la période allant jusqu’à 2025.

Etant donné la crise sanitaire de 2020 et la crise économique qui s’en est suivie, il y a sans doute peu de chances que le total pour 2020 soit supérieur à celui de 2019.

Le mandat confié à l’Allemagne et au Canada par la Présidence britannique et le résultat

Lors de la réunion ministérielle informelle à Londres, convoquée les 25-26 juillet 2021 par la Présidence britannique de la COP-26, celle-ci a mandaté Jochen Flasbarth, Secrétaire d’État à l’Environnement de l’Allemagne, et Jonathan Wilkinson, alors Ministre de l’Environnement et du Changement climatique du Canada, pour établir un plan clarifiant la façon dont les pays développés pourraient collectivement intensifier leurs efforts pour atteindre l’objectif des 100 Md $ par an jusqu’en 2025. Cette démarche a été jugée très importante pour regagner la confiance des PED, pays bénéficiaires du soutien international.

Résultat : le 25 oct. 2021, la Présidence britannique de la COP-26 a publié un plan de mise en œuvre (delivery plan) établi par MM. Flasbarth et Wilkinson conformément à leur mandat. Ce plan clarifie « quand et comment les pays développés atteindront l’objectif des 100 Md $ ». Le plan s’appuie sur des scénarios prospectifs du financement climat fourni par les pays développés sur la période 2021-2025, élaborés par l’OCDE et publiés le 25 octobre 2021 dans une note technique. Selon les deux Ministres, « il paraît peu probable que l’objectif [des 100 Md $] soit atteint en 2020 ». L’analyse des deux Ministres « fournit la confiance que l’objectif serait atteint en 2023 », soit trois ans après son échéance et 13 ans après avoir été fixé.

Ce résultat risque surtout d’engendrer des tensions entre pays industrialisés et pays en développement lors la COP-26.

Il existe un deuxième dialogue sur le financement climat….mais dans le cadre de l’Accord de Paris, et non de la CCNUCC

Ce Dialogue ministériel biennal de haut niveau n’est pas à confondre avec le nouveau dialogue ministériel sur la question du financement climat post-2020 qui a été établi au titre de l’Accord de Paris (et non au titre de la CCNUCC). La décision 12/CMA-1, adoptée en 2018 à Katowice dans le cadre des règles de mise en œuvre de l’Accord de Paris, établit un Dialogue ministériel biennal de haut niveau sur le financement climat qui sera convoqué à partir de 2021 [à l’instar de celui mis en place sur la période 2014-2020 dans le cadre de la CCNUCC – voir encadré ci-dessus]. La première réunion de de nouveau dialogue se tiendra le 8 novembre 2021 dans le cadre de la CMA-3.

Réunion de la coalition des Ministres des Finances pour l’action climat

La Présidence britannique de la COP-26 convoque également une réunion de la coalition des Ministres des Finances pour l’action climat, créée en 2019 (voir ci-dessous) du réseau des banques centrales pour le verdissement du système financier (Network of Central Banks and Supervisors for Greening the Financial System ou NFGS). Parmi les sujets à l’ordre du jour : les meilleures pratiques pour la prise en compte généralisée des risques climatiques et des opportunités dans la prise de décision en matière de politiques financière et économique.

En savoir plus sur le contexte de cette coalition

Le 9 décembre 2019, lors de la COP-25, une coalition des Ministres des Finances pour l’action climat créée le 13 avril 2019 (voir plaquette et communiqué de la Banque mondiale), a lancé le Plan d’actions de Santiago. La mission de cette coalition est d’être moteurs d’action climat au niveau national conformément aux principes de Helsinki, désormais avalisés par 64 pays (dont la France) et soutenu par 25 partenaires institutionnels (dont la Banque européenne pour la reconstruction et le développement [BERD], la Commission européenne, la Banque asiatique de développement [ADB],…) (voir note d’explication). Ces principes définissent les actions clés pour concrétiser les engagements des Ministres qui sont membres de la coalition (par exemple, aligner les politiques et pratiques avec les objectifs de l’Accord de Paris ; prendre en compte le changement climatique dans les politiques macroéconomiques, la planification fiscale, la fixation des budgets, la gestion des investissements publics et les marchés publics ; mobiliser des sources privées de financement climat en facilitant les investissements,…). Le Plan d’actions, lancé lors d’un événement de la Présidence chilienne (voir note de cadrage), fixe les priorités de travail pour 2020 qui marquait le début de la mise en œuvre des principes de Helsinki.