Le 25 mars 2021, après un débat la veille, le Parlement européen (PE), réuni en plénière, a adopté une résolution (non contraignante), sur la base d’un rapport d’initiative [réf. 2020/2091(INI)] sur la mise en œuvre des deux principaux actes législatifs européens relatifs à la qualité de l’air, à savoir les directives 2008/50/CE et 2004/107/CE (voir encadré ci-dessous et lire notre éclairage sur les rapports d’initiative du PE). Le rapport a été approuvé par 425 voix pour, 109 contre et 153 abstentions.

Exposé des motifs

Le PE part d’un constat qu’au cours de la période 2000-2018, l’UE a connu une réduction générale de ses émissions de polluants atmosphériques grâce aux politiques de l’UE (lire notre article), avec pour conséquence un découplage significatif entre émissions et activité économique.

Lire notre article « Polluants atmosphériques : les objectifs 2020 de la directive NEC en bonne voie d’être atteint », publié le 31 mars 2021

Toutefois, la qualité de l’air ne s’est pas améliorée dans une même mesure, elle a toujours de graves répercussions sur la santé humaine et l’environnement, et des efforts supplémentaires doivent être consentis pour garantir la santé des citoyens et de l’environnement en Europe (lire notre article). Le PE rappelle également que les polluants les plus nocifs pour la santé humaine sont les PM₁₀ et PM_2,5, le dioxyde d’azote (NO₂) et l’ozone troposphérique (O₃).

Les directives de l’UE sur la qualité de l’air ambiant ont permis d’établir des normes européennes communes en matière de qualité de l’air et de faciliter la collecte et l’échange d’informations sur la qualité de l’air, mais plusieurs États membres ne respectent pas pleinement ces normes en matière de qualité de l’air, ou ils n’ont pas pris suffisamment de mesures pour limiter au minimum les dépassements.

Lire notre article « Dépassement des valeurs limites de PM₁₀ et de NO₂ : la Commission renvoie la Slovaquie devant la CJUE et somme la Belgique, la Tchéquie et la Pologne de respecter ces valeurs limites« , publié le 19 février 2021.

Lire notre article « NO₂ : la Commission demande formellement à la France d’exécuter l’arrêt de la CJUE sur le non-respect de la directive sur la qualité de l’air dans 12 zones« , publié le 4 décembre 2020

Lire notre article « Après le NO₂, les PM₁₀ : la France de nouveau saisie devant la CJUE pour non-respect de la directive sur la qualité de l’air« , publié le 10 novembre 2020

Les directives sur la qualité de l’air ambiant constituent la troisième génération de mesures de l’UE en la matière depuis le début des années 1980, et elles ont hérité de normes qui remontent à 15-20 ans, dont la plupart sont moins strictes que les valeurs guides de l’OMS. C’est le cas des PM_2,5 : en 2018, par exemple, 4% de la population urbaine de l’UE a été exposée à des niveaux supérieurs à la valeur limite de concentration annuelle de l’UE (25 µg/m³), mais si l’on se réfère à la guide valeur de l’OMS (10 µg/m³), cette proportion s’élève à 77% (lire notre article).

Normes de qualité de l’air : comparaison des valeurs limites de concentration (VLC) de l’UE
(directive 2008/50/CE) et des valeurs-guides de l’OMS

Légende : ^a : VLC contraignante (article 13, annexe XI.B). ^b : VLC contraignante (article 16, annexe XIV.E).^c : valeur cible contraignante (article 17, annexe VII.B).

Renforcer le réseau de surveillance de la qualité de l’air

L’UE a mis en place un réseau de surveillance de la qualité de l’air comprenant plus de 4 000 stations de surveillance et 16 000 points de prélèvement sur la base des critères définis par les directives sur la qualité de l’air ambiant, mais, selon le PE, les dispositions qui régissent l’emplacement des stations de surveillance permettent un certain degré de flexibilité, ce qui peut avoir une incidence sur les mesures et la pertinence des données fournies. À cet égard, le PE invite la Commission à renforcer les obligations prévues par les directives afin de garantir que les États membres effectuent des mesures de la qualité de l’air à des emplacements appropriés et près des sources d’émission, et que les données collectées fournissent des informations sur les lieux où se produisent les concentrations de polluants atmosphériques les plus élevées.

Renforcer les mesures de réduction des émissions visant les principales sources émettrices

Force est de constater que non seulement la plupart des États membres ne respectent pas les normes en matière de qualité de l’air, mais ils ne tiendront pas non plus les engagements de réduction des émissions de polluants établis par la directive NEC 2 relative à la réduction des émissions nationales de certains polluants atmosphériques (directive (UE) 2016/2284) (lire notre dossier de fond sur le bilan provisoire de la mise en œuvre de cette directive). Le PE insiste sur la nécessité de prendre des mesures strictes visant les principales sources émettrices de polluants atmosphériques, en particulier pour les transports (notamment les transports routiers et maritimes, et l’aviation), les installations industrielles, l’agriculture et la production d’énergie.

Lire notre article « Bilan de la qualité de l’air en Europe en 2018 : des valeurs limites toujours dépassées pour les PM₁₀, PM_2,5, l’ozone et le NO₂« , publié le 3 décembre 2020.

Renforcer les plans relatifs à la qualité de l’air

Les plans relatifs à la qualité de l’air sont une exigence essentielle prévue par les directives sur la qualité de l’air ambiant dans le cas où un État membre ne respecte pas les normes en matière de qualité de l’air, mais ces plans ont démontré leur inefficacité pour produire les résultats escomptés dans la plupart des cas. Le PE demande donc à la Commission de prendre des mesures visant à améliorer l’élaboration et la mise en œuvre de ces plans, en établissant un ensemble d’exigences minimales et le partage des meilleures pratiques.

Que retenir du rapport ?

Parmi ses recommandations, le PE :

• insiste sur la nécessité de mettre à jour les normes de l’UE en matière de qualité de l’air dès que les nouvelles valeurs-guides de l’OMS seront disponibles (en cours de révision, leur publication est imminente). Il souhaite la mise en place d’une obligation de réexamen périodique des normes sur la base des données scientifiques et techniques les plus récentes afin de les aligner sur les valeurs-guides de l’OMS régulièrement mises à jour ;
• invite la Commission à prendre également en considération les seuils critiques les plus récents pour la protection des écosystèmes établis par la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (sous l’égide de la CEE-NU) ;
• estime que les normes révisées en matière de qualité de l’air et les exigences en matière de surveillance devraient couvrir également d’autres polluants non réglementés ayant des incidences négatives démontrées sur la santé et l’environnement dans l’UE, tels que les particules ultrafines, le carbone suie, le mercure et l’ammoniac ;
• constate que la grande majorité des procédures d’infraction lancées par la Commission européenne jusqu’à présent concernent des dépassements des VLC, ce qui montre que celles-ci sont l’élément de la directive sur la qualité de l’air ambiant dont l’application est le plus facilement contrôlable [à noter surtout que les VLC pour le SO₂ et les PM₁₀ auraient dû être respectées depuis 2005, les VLC pour le NO₂ et la valeur cible pour l’O₃ depuis 2010, et enfin la VLC pour les PM_2,5 depuis 2015 – voir tableau ci-dessus] ;
• signale qu’en février 2021, 31 procédures d’infraction à l’encontre de 20 États membres étaient toujours en cours concernant la mise en œuvre des directives sur la qualité de l’air ambiant ; constate que certaines de ces procédures sont en cours depuis 2009 (par exemple, celle contre la France pour non-respect des valeurs limites de concentration des PM₁₀) et que, malgré ces procédures, les dépassements des niveaux de concentration de polluants continuent de se produire. Il estime que le non-respect persistant et systémique des normes de qualité de l’air par les États membres témoigne de l’absence d’effet des procédures de contrôle de l’application actuelles ; et presse la Commission de revoir ces procédures pour les directives sur la qualité de l’air ambiant ;
• invite la Commission à proposer de remplacer les valeurs cibles actuelles (O₃, As, Cd, Ni et BaP) par des valeurs limites ;
• souligne que les normes annuelles peuvent occulter le problème des pics de concentration de certains polluants pour lesquels aucune norme à court terme (journalière ou horaire) n’a été fixée, les PM_2,5 en tête (lire notre article) ;
• demande à la Commission, dans le cadre des propositions pour la révision des directives sur la qualité de l’air ambiant, de réexaminer les règles en matière de localisation des stations de surveillance et des points de prélèvement, et d’en établir de nouvelles règles qui soient obligatoires, telles que la possibilité pour la Commission d’exiger la mise en place de points de surveillance supplémentaires aux endroits nécessaires pour garantir une mesure plus efficace de la pollution atmosphérique, ou encore la fixation d’un nombre minimum de stations de mesure par type de source d’émissions (transport, industrie, agriculture ou résidentiel) ;
• souligne que les émissions de méthane (CH₄) ne sont pas réglementées par la législation de l’UE relative à la pollution atmosphérique et ne sont pas explicitement réglementées par la politique européenne sur le climat ; se félicite de la stratégie de l’UE pour réduire les émissions de CH₄ (publiée le 14 octobre 2020) et encourage la Commission à s’attaquer à la réduction des émissions de CH₄, notamment celles produites par l’agriculture et les déchets [le CH₄ est le 2^egaz à effet de serre, après le CO₂, en termes d’impact sur le climat, mais il est également un forceur climatique à courte durée de vie (tout comme le carbone suie, l’ozone troposphérique et certaines espèces de HFC), et enfin, un précurseur (polluant primaire) de l’ozone troposphérique (comme les NOx, les COVNM et le CO)] ;
• relève avec préoccupation que si les émissions de la plupart des polluants atmosphériques maintiennent leur tendance à la baisse dans l’UE, celles d’ammoniac (NH₃), notamment celles issues du secteur agricole, continuent d’augmenter, ce qui complique le respect des limites de pollution atmosphérique de l’UE par les États membres. A noter que ce n’est pas le cas en France où les émissions de NH₃ sont en baisse (lire notre article). Le PE attire l’attention sur le fait que, dans les zones urbaines, les émissions d’ammoniac sont responsables de près de 50% des répercussions de la pollution de l’air sur la santé, étant donné que l’ammoniac est un précurseur des particules ; il demande à la Commission et aux États membres d’étudier les possibilités d’utiliser la directive relative aux émissions industrielles pour atténuer ces émissions ;
• est préoccupé par l’absence de contrôle de l’application de la directive NEC 2 ; signale que depuis 2010, aucune procédure d’infraction n’a été ouverte concernant les émissions dépassant les plafonds fixés par cette directive et par la première directive NEC relative aux plafonds d’émission nationaux (directive 2001/81/CE), alors même que trois États membres n’ont jamais déclaré d’émissions de NH₃inférieures à leur plafond respectif [la France n’est pas concernée : le plafond 2010 est largement respecté et les émissions 2019 sont inférieures de 3 kt à l’objectif 2020 (lire notre article).

Prochaines étapes

Ce nouveau rapport du PE vise à nourrir la réflexion de la Commission dans le cadre de ses travaux de révision de ces deux directives « air ». La Commission prévoit de lancer une consultation publique sur cette révision au 3^e trimestre de 2021, puis de présenter une proposition de directive au 3^e trimestre 2022. Par ailleurs, la Commission prévoit de publier en mai 2021 un plan d’actions zéro pollution pour les trois compartiments environnementaux de l’air, de l’eau et des sols et ce, dans le cadre du pacte vert pour l’Europe (Green Deal).

En savoir plus :

• la résolution adopté en plénière par le PE,
• communiqué du PE après ce vote,
• fiche de procédure,
• le projet de rapport voté par la Commission Environnement (ENVI) du PE (le 4 mars 2021),
• communiqué du PE après le vote en Commission ENVI,
• la page du site de la DG Environnement dédiée à la qualité de l’air,
• la directive 2008/50/CE (version consolidée),
• la page du site de la DG Environnement dédiée à la révision des directives sur la qualité de l’air,
• la page du site de la DG Environnement dédiée à l’évaluation de 2019.